Hochschulfinanzierung

Ein Fahrstuhleffekt für die Wissenschaft

Von Mathias Brodkorb
 - 11:40

Deutschland steht hinsichtlich seiner Hochschulpolitik vor einem strategischen Dilemma: Die Finanzierung und Steuerung der Hochschulen ist Ländersache, aber das Grundrecht auf Berufswahlfreiheit ist, garantiert durch das Grundgesetz, ein bundesweit gültiges Rechtsgut. In diesem System hat den größten finanziellen Vorteil, wer am wenigsten in seine Hochschulen investiert, zum Schaden für die Wissenschaft und den gesellschaftlichen Wohlstand. Nur der Bund könnte diese Rationalitätsfalle auflösen.

Ein echtes Problem ist allerdings die Tatsache, dass es für die Finanzierung der Hochschulen keinerlei Koordination zwischen den Bundesländern gibt. Ländersache! Dies hat enorme Konsequenzen. Das Grundgesetz gibt vor, dass die Länder ihren Bürgern vergleichbare Lebensverhältnisse zu gewährleisten haben. Um dies angesichts der unterschiedlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Länder sicherstellen zu können, wurde ein komplexes System des Finanzausgleichs geschaffen. Im Ergebnis stehen so jedem Flächenland je Einwohner etwa gleich viele Mittel zur Verfügung.

Klassischer Fall von Kostenexternalisierung

Eine vergleichbare Finanzausstattung je Einwohner ermöglicht allen Ländern auch eine vergleichbare Bereitstellung öffentlicher Güter. Jedes Land kann auf dieser Grundlage aber eigene Schwerpunkte setzen: Wer besonders viel Geld in Straßen und die Wirtschaftsförderung investiert, hat weniger Geld für Schulbauten. Die Vor- und Nachteile dieser politischen Schwerpunktsetzungen betreffen stets dieselbe Bevölkerung eines Bundeslandes. Mit wenigen Ausnahmen - wie den Hochschulen: Würde ein Bundesland theoretisch seine Hochschullandschaft halbieren, könnten die eigenen Landeskinder dennoch an anderen Hochschulen in Deutschland studieren und nach dem Studium als qualifizierte Fachkraft wieder in ihr Heimatland zurückkehren.

So überrascht es nicht, dass die Länder derzeit sehr unterschiedlich zur Finanzierung des Hochschulsystems beitragen. Die höchsten Ausgaben je Einwohner für Bedarfe an Hochschulen wies im Jahr 2013 unter den Flächenländern Hessen mit 307 Euro aus. Das sind ganze 85 Prozent mehr als Brandenburg mit dem niedrigsten Wert von 166 Euro. Der Durchschnitt der Flächenländer erreichte 264 Euro. Brandenburgs vergleichsweise geringe Ausgaben erklären sich unter anderem dadurch, dass es dort keine Universitätsmedizin gibt und es den Hochschulstandort Berlin „umzingelt“. Wir haben es mit einem klassischen Fall von Kostenexternalisierung zu tun. Berlin erleidet dadurch keinen finanziellen Schaden, weil es im Länderfinanzausgleich mit einem Metropolenzuschlag bedacht wird.

Wenn man nun davon ausgeht, dass eigentlich alle Flächenländer etwa dieselben Hochschulausgaben je Einwohner leisten müssten, werden die rechnerischen Handlungsbedarfe deutlich. Um zumindest den Durchschnitt der Flächenländer zu erreichen, müssten eine ganze Reihe von Ländern ihre Hochschulfinanzierung um teils mehrere hundert Millionen Euro anheben.

Einmischung des Bundes in Länderangelegenheit?

Auf der Grundlage von Artikel 91b Grundgesetz könnte der Bund hier wohltuend eingreifen. Er sollte künftig gezielt Mittel in Abhängigkeit von den finanziellen Eigenanstrengungen der Länder bereitstellen: Länder, die ihre Hochschulen, gemessen an ihrer Finanzkraft je Einwohner, schon heute überdurchschnittlich finanzieren, könnten mit zweckgebundenen Prämien bedacht werden; Länder, deren Ausgaben unterdurchschnittlich ausfallen, erhielten großzügige Zuschläge im Falle eines Anpassungsprozesses ihres Ausgabenpfades nach oben. Hierbei wären allerdings spezifische Regeln für Flächenländer und Stadtstaaten sowie Länder in Haushaltsnotlage aufzustellen.

Ein solches System wäre einfach, aber gerecht und wirkungsvoll: Da die Hochschulausgaben der Länder in diesem System mit hoher Wahrscheinlichkeit dynamisch wüchsen, würde sich in mittlerer Frist wie von selbst ein Fahrstuhleffekt für das Wissenschaftssystem ergeben. Zugleich würde darauf hingewirkt, dass sich alle Länder angemessen an der Finanzierung einer bundesweiten Aufgabe beteiligen.

Außerdem könnte man sich jeglichen Streit darüber ersparen, dass der Bund sich inhaltlich in die Länderangelegenheit „Hochschule“ einmischt, denn der hier unterbreitete Vorschlag beschränkt sich auf ein strukturelles Anreizsystem zur Hochschulfinanzierung. Es böte den Ländern allerdings die Möglichkeit, durch zusätzliche, langfristig planbare Finanzmittel die Forschungsstärke aller Hochschulen auszubauen und gegenüber den außeruniversitären Forschungseinrichtungen stärker zu akzentuieren.

Akademische Prekarität

Das Geld für ein solches System ist übrigens längst da, nämlich mit dem Hochschulpakt, der 2023 auslaufen soll. Das Engagement des Bundes ist sehr zu begrüßen, das Instrument aber ist mit enormen Problemen für die Hochschulen verbunden. Die Länder erhalten vom Bund ihre Mittel aufgrund in der Vergangenheit immatrikulierter Studenten.

Die Verausgabung der erhaltenen Mittel wird so zu einer Wette auf die Zukunft: Können die Studentenzahlen in Zukunft nicht gehalten werden, sind die Finanzzuweisungen rückläufig und reißen Löcher in die Hochschulhaushalte. Die Hochschulen reagieren, wie sie als rationale Akteure reagieren müssen: Sie minimieren ihr Risiko, indem sie die Verausgabung der Hochschulpaktmittel ebenso verzögern, wie sie Arbeitsverträge mit möglichst kurzer Laufzeit vergeben. Selten hat so viel Geld so viel akademische Prekarität hervorgebracht wie im Fall des Hochschulpaktes.

Einwände gegen studentenzahlbezogene Finanzierung

Der Hochschulpakt sollte deshalb, wie von meinem Kollegen Wolfgang Tiefensee jüngst vorgeschlagen, in ein neues Instrument umgewandelt werden. Eine Bindung von Zahlungsströmen an Studentenzahlen muss sich dabei allerdings mit folgenden Einwänden auseinandersetzen:

1. Die Fixkosten einer akademischen Lehreinheit sind gegenüber den Studentenzahlen einigermaßen robust. Eine juristische Fakultät etwa benötigt zur Abdeckung ihrer Fachgebiete eine Mindestanzahl an Professuren, selbst wenn sich plötzlich die Zahl der Studenten drastisch verringern sollte.

2. Eine studentenzahlbezogene Finanzierung setzt Anreize zum Vorhalten preisgünstiger, vor allem buchwissenschaftlicher Studienfächer, bei denen schon heute aus Sicht des Arbeitsmarkts häufig eine deutliche Überversorgung mit Absolventen vorliegt.

3. Jede Regelung, die Studentenzahl und Studienerfolg zum Maßstab von Finanzzuweisungen macht, provoziert im System Anpassungsmechanismen wie Niveauabsenkungen bei Prüfungen.

Alle zu Gewinnern machen

Eine auf die Finanzkraft der Länder sowie die länderfinanzierten Hochschulausgaben je Einwohner abzielende Regelung vermeidet all diese Nachteile und bringt noch weitere Vorteile mit sich: Zunächst ist das hier vorgeschlagene Modell aufgrund der Bezugsgröße demographieresistent. Wird die Hochschulstatistik ausreichend robust aufgesetzt, ist der Bund außerdem das Leid los, dass manche Finanzminister klebrige Finger entwickeln und mit den Zuweisungen des Bundes ihren eigenen Haushalt sanieren. Wer in einem System mit Ausgaben-Benchmarks bei zusätzlichen Zuweisungen die Ausgaben nicht erhöht, würde in den nächsten Runden einfach leer ausgehen. Das sollte Motivation genug sein, das zusätzliche Geld dort hinzugeben, wo es hingehört.

Und wie steht es mit den Umsetzungschancen? Nun, das wäre kein leichtes Unterfangen. Gemäß Artikel 91b Grundgesetz erfordert ein solches System die „Zustimmung aller Länder“. Aber es ist auch nicht unmöglich. Entscheidend wäre, dass man nicht aus falsch verstandener mathematischer Präzision die einzelnen Länder in Gewinner und Verlierer teilte, sondern alle zu Gewinnern machte. Dass so etwas geht, zeigen zahlreiche Vereinbarungen der vergangenen Jahre. Es bedürfte dazu nur zweierlei: der Großzügigkeit des Bundes, von Ländern in Haushaltsnotlage und mit bisher vergleichsweise niedrigen Hochschulausgaben nicht Unmögliches zu verlangen, und des Gleichmuts aller anderen Länder, diese Ungleichbehandlung im Interesse des gesamten Wissenschaftssystems zu ertragen.

Mathias Brodkorb ist Minister für Bildung, Wissenschaft und Kultur in Mecklenburg-Vorpommern.

Quelle: F.A.Z.
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