Hochschulfinanzierung

Regieren durch Paktieren

Von Stephan Leibfried
 - 18:49

Seit der Föderalismusreform 2006, die die Länderkompetenzen in der Bildungspolitik stärkte, profilieren sich Bund-Länder-Vereinbarungen als die vorrangigen wissenschaftspolitischen Instrumente. Es gibt eine Vielzahl solcher Pakte. Sie haben unterschiedliche Ziele, Etats, Laufzeiten und hinterlassen zusammen den Eindruck eines Wimmelbildes. Seit der Reform von Artikel 91b Grundgesetz im vergangenen Jahr darf der Bund erstmals mit Zustimmung der Länder Forschung und Lehre an den Universitäten dauerhaft finanzieren. Davon macht er tastend Gebrauch.

Das größte Aufsehen unter den Pakten hat bislang die 2005 gestartete Exzellenzinitiative erregt, die Spitzenforschung an Universitäten fördert. Die Initiative geht am 16. Juni durch Beschluss der Ministerpräsidenten in ihre dritte Verlängerung, falls sie nicht am Veto Hamburgs scheitert und ausgesetzt bleibt. Der Exzellenzpakt verfügt über ein Budget von 533 Millionen Euro pro Jahr, das Bund und Länder im Verhältnis von drei zu eins finanzieren. Er soll auf unbestimmte Zeit geschlossen werden und signalisieren: Das Geld bleibt im System.

Die Teilsumme von 138 Millionen Euro soll acht bis elf Exzellenzverbünden und -universitäten zufließen. Es geht um eine dauerhafte Förderung, die über die Länder läuft und daher nur den Anschein einer institutionellen Bundesförderung nach Artikel 91b vermittelt. Das erfordert einen strengen Numerus clausus samt Evaluation, ein Vorgehen, dem sich Hamburg nun widersetzt. Der Exzellenzpakt erzwingt aber keine Mitverantwortung des Bunds in der Sache. Die Cluster werden mit 395 Millionen Euro weiter, nun auf sieben Jahre befristet, gefördert. Da hatten sich die Länder Dauerförderchancen versprochen. Der groß angekündigte neue Exzellenzaufschlag sieht so eher wie eine leicht modifizierte ewige dritte Förderphase aus.

Universitäten auf Augenhöhe?

Vielleicht kommt es anders. Im April wurde auch eine Arbeitsgruppe der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz von Bund und Ländern (GWK) geschaffen, die jenseits der Exzellenzinitiative die Reichweite des Artikels 91b ausloten soll, auch für den Hochschulpakt.

Der zweite Pakt ist der für Forschung und Innovation. Er regelt seit 2005 die Finanzierung der vier außeruniversitären Wissenschaftsorganisationen, also der Max-Planck-Gesellschaft, der Leibniz-Gemeinschaft, der Helmholtz-Gemeinschaft und der Fraunhofer-Gesellschaft sowie die der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG). Hier ist der Mittelaufwuchs der kritische Punkt. 2006 bis 2010 waren es drei Prozent, 2011 bis 2015 fünf und für 2016 bis 2020 wieder drei, die zudem der Bund vorerst allein finanziert. Nach meinen Berechnungen wird sich der gesamte Pakt-Aufwand von 2006 bis 2028 verdoppeln, während die Exzellenzmittel stagnieren. Die außeruniversitäre Forschung wird daher 2028 doppelt so viel Finanzkraft haben wie die universitäre. So viel zum politischen Ziel, die Universitäten auf Augenhöhe zu bringen.

Alles in allem geht es beim Pakt für Forschung und Innovation in diesem Jahr um 7,8 Milliarden Euro, die je nach Wissenschaftsorganisation unterschiedlich von Bund und Ländern aufgebracht werden. Der Pakt-Aufwuchs von derzeit jährlich 240 Millionen Euro entspricht 45 Prozent der gesamten Exzellenzmittel. Der Vorwurf, hier würde die außeruniversitäre Forschung deutlich bevorzugt, gilt aber allein für die vier Wissenschaftsorganisationen und nicht für die DFG, die vor allem universitäre Forschung in Projektform fördert und so einen Teil der Zusatzgelder an die Universitäten zurückverteilt.

Der Elefant im Pakte-Laden

Als Drittes setzten 2007 die Hochschulpakte zur Finanzierung zusätzlicher Studienplätze ein. Der mittlerweile dritte und laut GWK abschließende Pakt läuft 2020 aus. Der Etat orientierte sich zunächst rein am quantitativen Zuwachs und wird von Bund und Ländern je zur Hälfte finanziert. Von 2016 an sollen allerdings zehn Prozent des Jahresbudgets von vier Milliarden Euro in die Qualitätssicherung fließen. Nach 2025 gehen die Studentenzahlen zurück, was einen Einbruch der Bundesfinanzierung der Universitäten bewirken müsste, so dass der Zwang zunimmt, den Mittelfluss in einem vierten Pakt neu zu legitimieren. Der Hochschulpakt ist der Elefant im Pakte-Laden. Daher wollten die Länderminister beim Beschluss zur Fortsetzung der Exzellenzinitiative für ihre Einwilligung zu Artikel 91b vorab eine Bundeszusage für die Neuverhandlung des Hochschulpaktes. Pustekuchen!

Eine dritte Säule des Hochschulpakts, der Qualitätspakt Lehre, legt den Akzentuiert entgegen der vorherrschenden Massenideologie auf Qualität und stellt zwischen 2011 und 2020 rund zwei Milliarden Euro Bundesmittel zur Verfügung; hinzu kommen Landesmittel. In der zweiten Phase von 2017 bis 2020 wurden damit 156 Hochschulen gefördert. Ein neuer Pakt zur Stärkung des wissenschaftlichen Nachwuchses wurde im Mai in der GWK beschlossen. Es geht um bis zu einer Milliarde Euro für die Jahre 2017 bis 2032. Finanziert werden damit für maximal zehn Jahre eintausend Juniorprofessuren mit Daueroption („tenure track“), die zu den heutigen 26000 Professuren hinzukommen. Für die übrigen rund 300000 Wissenschaftler aus dem akademischen Mittelbau verbessert sich nichts. Die ungleich höheren Lebenszeitkosten nach dem Auslaufen des Programms tragen die Länder. Stellenkürzungen in sechs Ländern wurden in das Konzept einbezogen. Eigentlich wäre hier eine beträchtliche Zahl von hundertprozentigen Bundesprofessuren erforderlich.

Außerdem wurde im Mai ein Pakt für innovative Hochschulen beschlossen. Er zielt auf den Wissenstransfer und kleine Universitäten sowie Fachhochschulen. Auf Antrag werden bis zu zehn Jahre lang bis zu zwei Millionen Euro im Jahr pro siegreiche Hochschule (drei bei Verbünden) zugesprochen. Ein Trostpflaster zur Exzellenzinitiative? Eher nicht. Da der Pakt nur Transfers gilt, ist er ein Programm anderer Art, das die Exzellenzinitiative davor schützt, zur ziellosen Allzweckwaffe zu werden. Der Innovationspakt kostet mit 55 Millionen Euro im Jahr nur ein Zehntel der Exzellenzinitiative. Für die Förderung kommen rund zwanzig von zweihundert Hochschulen in Frage.

Verwerfungen in der Paktarchitektur

Wie unterscheiden sich nun die Interessen von Bund und Ländern in der Gesamtarchitektur der Pakte? Der Bund möchte möglichst keine laufenden Kosten von Landesuniversitäten tragen, sondern Neues finanzieren und wissenschaftspolitische Weichen stellen. Damit entzieht er sich der Verantwortung für den Alltagsbetrieb und überlastet die Universitäten. Denn entweder trägt er nur partiell Zusatzkosten wie den Studentenzuwachs, oder er stiftet die Länder an, zusätzliche Kostenblöcke, die er nur anfinanziert, auf Dauer allein zu schultern. Die Länder stehen mit ihren Finanzen mit dem Rücken zur Wand und möchten laufende Universitätskosten über Artikel 91b schrittweise nationalisieren, aber ohne die Steuerung mit dem Bund zu teilen. Die massive Grundfinanzierungslücke der Universitäten gehen die Pakte nicht an. Im Pakte-Spiel werden zwar einzelne Systemelemente kurzzeitig angeschärft, aber keiner nachhaltigen Lösung zugeführt. Als Denkschranke wirkt hier die Klausel des Artikels 91b, nach der der Bund nur Fälle von überregionaler Bedeutung finanzieren darf. Der Bund müsste daher anerkennen, dass das Schließen dieser Lücke für die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Universitäten unerlässlich ist. Oder er müsste zügig so viele universitäre Einzel-Juwelen in Forschung und Lehre teilnationalisieren, dass die Universitäten andernorts Spielräume zurückgewinnen. Derzeit wird keiner dieser Wege beschritten.

Die Paktarchitektur kennzeichnen mehrere Verwerfungen. Es gibt Optimierungsbedarf. Strategische Alternativen lassen sich schon aus den bestehenden Pakten ableiten. Man kann beispielsweise mit Dieter Imboden, dem seinerzeitigen Vorsitzenden der Gutachterkommission zur Exzellenzinitiative, über einen überwölbenden „Pakt der Pakte“ nachdenken, zumal der gewichtigste Pakt, der Hochschulpakt 2020, als nächster zur Verhandlung ansteht. Das wird sich kaum systematisch forcieren lassen, denn es nähme dem Bund viel Manövriermasse in seiner Paktpolitik. Ein Festhalten am Status quo ist wahrscheinlicher.

Verpackte Druckmittel

Natürlich könnte man auch einzelne Brückenschläge zwischen Pakten stärken. Der Bund könnte etwa neben den acht bis elf Exzellenzuniversitäten auch grundfinanzierte innovative Segmente an den Hochschulen institutionell fördern. Man könnte dabei schlicht den Bezugspunkt von Förderung im Hochschulpakt ändern: nicht Studentenzuwachs, sondern -bestand. Das liefe auf eine Förderung der Grundfinanzierung aller Universitäten hinaus. Der Bund wird dem das Argument mangelnder „überregionale Bedeutung“ aus Artikel 91b entgegenhalten. Ein Gestaltwandel könnte jedoch auch leiser als schlichte Verstetigung der Hochschulpaktmittel im Bundeshaushalt stattfinden. So würden die Mittel unbefristet im Hochschulfinanzsystem gehalten, ohne gleich dauerhaft zu fördern.

Hinter alldem lauert die bundesstaatliche Grundsatzfrage: Wie lässt sich ohne Verfassungsänderung ein gerechter Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern sichern? Der vorherrschende Zustand scheint zu oft der zu sein: Mehrere Länder können ihre jeweiligen Finanzzusagen ohne größere Probleme ausdünnen, und der Bund hat dagegen kein probates Mittel, außer selbst die Finanzierung der betroffenen Elemente in Frage zu stellen. Zuletzt sah man das 2014 bei der Übernahme der Bafög-Kosten durch den Bund. Nur wenige Länder hielten ihre vage Zusicherung ein, ihren Viertelanteil von 1,17 Milliarden an den jährlichen Bafög-Kosten in Schulen und Universitäten zu belassen. Für den Bund ist diese Erfahrung ein Grund mehr, lieber die Paktvielfalt und Ad-hoc-Regelungen zu kultivieren, behält er damit doch ein Druckmittel gegen die Länder in der Hand.

Ein heimlicher Pakt der Pakte?

Ein Seitenblick zum Schluss: Zwei Finanzierungsströme werden sich bald kreuzen. Zwischen den siebzehn an den Pakten beteiligten Finanzministern wird einerseits die Finanzreform 2020 zu klären sein. Denn 2020 endet der Solidarpakt II für den Osten sowie das Gesetz zum Länderfinanzausgleich für alle Länder, und es greift die grundgesetzliche Schuldenbremse. Beim Finanzausgleich geht es in etwa um zehn Milliarden Euro im Jahr, die den Ländern für ihre allgemeinen Staatskosten zukommen könnten. Gleichzeitig stehen Summen ähnlicher Größenordnung im Sonderfinanzsystem Wissenschaftspolitik zur Disposition. Das gilt insbesondere für die Fortführung des Hochschulpakts 2020. Immerhin gibt es einen gemeinsamen Pakte-Förderstrang von Bund und Ländern im Wissenschaftsbereich, der heute über vierzehn Milliarden Euro pro Jahr umfasst. Davon sind jedoch 5,7 Milliarden abzuziehen, die in die außeruniversitäre Forschung gehen. Zum Vergleich: Der Länderaufwand für die Universitäten ohne Hochschulmedizin liegt bei etwa 22 Milliarden im Jahr.

Wie kreuzen sich diese Ströme? Ein Beispiel blitzte Ende 2015 auf, als die Länder ihr später von Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble abgelehntes Modell für den Länderfinanzausgleich vorstellten. Nachteilige wissenschaftspolitische Standortbedingungen sollten sie zu höheren Ansprüchen berechtigen. So wurde in den Länderfinanzausgleich ein Plan B eingelassen, der die Folgen des Paktsystems gemäß Bedarf andernorts ausgleichen sollte. Denkt hier die Finanzpolitik systematischer als die Wissenschaftspolitik? Entsteht im Hintergrund bereits eine Art Pakt der Pakte, nur anders als von Imboden gedacht? Aber auch ein solcher Ausgleich stellt nicht sicher, dass das Geld der Wissenschaft und nicht dem Nahverkehr zugutekommt.

Quelle: F.A.Z.
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