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Der Irrsinn der Grundsteuer

Von Dyrk Scherff
 - 12:53

Stipendium – das klingt erst mal gut. Begabtenförderung, Studentenfinanzierung, so positiv ist das Wort heute besetzt. Bei den alten Römern hatte es aber eine ganz andere Bedeutung: Es war eine der ältesten Abgaben Roms und wurde auf Basis des Vermögens an Grund und Boden erhoben. Es war die römische Form der Grundsteuer, die auch in Deutschland zu den ältesten Steuerarten gehört. Die deutschen Bundesverfassungsrichter dürften gewusst haben, an welcher langen Vergangenheit sie am Dienstag die Axt ansetzten.

Wie erwartet, erklärten sie die deutsche Grundsteuer für verfassungswidrig. Denn sie bewertet Grundstücke und Immobilien noch mit den 1964 ermittelten Preisen, im Osten Deutschlands sogar mit dem Niveau von 1935. Die damals vereinbarte Aktualisierung der Werte alle sechs Jahre unterblieb, der Aufwand schien zu groß. Das hat im Laufe der Jahrzehnte zu erheblichen Ungerechtigkeiten geführt. Nun muss der Gesetzgeber bis Ende nächsten Jahres eine Neuordnung beschließen, die spätestens Ende 2024 angewendet werden muss.

Das erhöht jetzt kräftig den Druck auf die Politik. Schon seit Jahren ist zwar klar, dass die Grundsteuer modernisiert werden muss, und deswegen streiten Steuerrechtler und Politiker auch schon lange über unzählige Reformmodelle. Es gibt sogar ein Modell, dass 14 von 16 Bundesländern beschlossen haben. Doch alle Vorschläge haben ihre Haken, keines überzeugt wirklich. Sollte man daher die Grundsteuer ganz abschaffen? Oder gibt es gute Gründe für sie?

Zunächst einmal wird sie im Grundgesetz in Artikel 106 ausdrücklich erwähnt, sie gehört zu den wichtigen Steuerarten. 14 Milliarden Euro bringt sie ein, das Aufkommen steigt seit Jahren stetig an. Es fließt an die Kommunen, auch das steht so im Grundgesetz. Wer die Grundsteuer abschafft, müsste also für gleichwertigen Ersatz sorgen. Denn sie ist eine der wichtigsten Einnahmequellen der Kommunen.

Aber vielleicht lässt sich die Grundsteuer auch gut begründen. Grundsätzlich kann sich eine Steuer vor allem auf zweifache Weise rechtfertigen: Zum einen soll jeder Bürger abhängig von seiner individuellen ökonomischen Leistungsfähigkeit zur Finanzierung staatlicher Leistungen beitragen (Leistungsfähigkeitsprinzip). Zum anderen soll derjenige, der von einer staatlichen Leistung einen Vorteil hat, zur Finanzierung dieser Leistung herangezogen werden (Äquivalenzprinzip). Daran muss sich auch die Grundsteuer messen lassen.

Nach der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesfinanzhofs zeigt sich im Grundbesitz eine Leistungsfähigkeit. Dem Grundvermögen wird eine besondere Ertragskraft zugesprochen, weshalb es gerechtfertigt scheint, es steuerlich besonders zu erfassen. Das galt vor allem in den Anfängen des modernen Steuerstaates, als das Einkommen der Steuerzahler nicht so einfach zu erfassen war, Grundbesitz aber schon. Mittlerweile ermittelt allerdings die Einkommensteuer die Leistungsfähigkeit der Steuerzahler ziemlich genau, es wäre nicht nötig, das am Grundbesitz festzumachen. Nun könne in Frage gestellt werden, „ob es gerechtfertigt ist, bereits der Einkommensteuer unterworfenes Einkommen erneut zu belasten“, schreibt Johanna Hey, Direktorin des Instituts für Steuerrecht an der Universität zu Köln und eine der renommiertesten Grundsteuer-Experten, in einem Gutachten. Zudem erfasst die Grundsteuer nur einen potentiellen Ertrag aus dem Verkauf der Immobilie, nicht einen realisierten, wie es etwa bei der Besteuerung von Kursgewinnen beim Verkauf von Aktien geschieht.

Die Grundsteuer kann außerdem keine individuelle Leistungsfähigkeit berücksichtigen, weil ja die Daten zur Immobilie und nicht zu dessen Eigentümer Basis für die Berechnung sind. Wenn er zum Beispiel arbeitslos wird und damit seine Leistungsfähigkeit sinkt, muss er nicht weniger Grundsteuer zahlen. Noch problematischer wirkt die Steuer dadurch, dass sie über die Nebenkostenabrechnung auf die Mieter überwälzt werden kann. Dann erfasst sie nicht die Leistungsfähigkeit der Hausbesitzer, sondern die der Mieter. Da einkommensschwache und damit weniger „leistungsfähige“ Mieter einen besonders hohen Anteil ihres Einkommens für das Wohnen ausgeben müssen, trifft sie die Grundsteuer vergleichsweise stark. Sie erweist sich damit sogar als unsoziale Steuer. „Das Leistungsfähigkeitsprinzip taugt nicht für eine Begründung der Grundsteuer“, resümiert Christoph Spengel, Professor für Steuerlehre an der Universität Mannheim. „Ihre Rechtfertigung kann aus dem Äquivalenzprinzip abgeleitet werden.“

Und damit aus dem zweiten grundlegenden Besteuerungsprinzip, der Steuer als Gegenleistung für öffentliche Leistungen des Staates. Spengel betont, dass der Wert des Grundstücks steigt, wenn eine Kommune eine effiziente öffentliche Verwaltung, die Wahrung der öffentlichen Ordnung und eine attraktive örtliche Infrastruktur anbieten kann, etwa durch Parks, Theater oder Bäder, durch ordentliche Straßen und einen ausgebauten öffentlichen Nahverkehr. Die Grundsteuer müsse sich daher am aktuellen Wert der Immobilie bemessen. Grundsteuer-Modelle, die zur Vereinfachung pauschale Steuern erheben, seien daher ungeeignet, meint Spengel.

Allerdings gibt es auch an dieser Begründung Kritik. Zwar hängt der Wert einer Immobile in der Tat auch von der Attraktivität der öffentlichen Leistungen in der Kommune ab. Aber nur zum kleineren Teil. Viel wichtiger ist die allgemeine Nachfrage nach Wohnraum etwa durch den verstärkten Zuzug in Ballungsräume, weil dort die meisten Arbeitsplätze zu finden sind. Oder die Lage, das Alter und der Zustand der Immobilie. Zudem mangelt es an einem engen Zusammenhang zwischen der Qualität der öffentlichen Leistungen und dem Grundstückswert. So schimpfen zum Beispiel viele Berliner gerne auf ihre lahme, ineffiziente Verwaltung. Trotzdem steigen die Grundstückswerte dort seit Jahren stetig an. Die Grundsteuer steigt mit, obwohl sich die öffentlichen Leistungen nicht im gleichen Maß verbessern. Umgekehrt fallen in strukturschwachen Gebieten, aus denen die Menschen wegziehen, die Immobilienpreise auch dann, wenn das öffentliche Angebot gut ist.

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Bis Ende 2019Neue Berechnung der Grundsteuer

Auch die Inanspruchnahme von öffentlichen Leistungen ist mit der Grundsteuer schlecht erfasst. Es kann Eigentümer geben, die ganz woanders wohnen und die Leistungen gar nicht nutzen, aber über die Steuer dafür zahlen müssen. Umgekehrt hängt die Nutzung nicht vom Wert des Grundstücks ab, sondern eher von der Zahl der Bewohner. Die wird aber nicht genau erfasst, allenfalls über den Gebäudetyp, der zwischen Einfamilien- und Mehrfamilienhaus unterscheidet. Außerdem erhalten alle die gleichen öffentlichen Leistungen, egal, wie viel Grundsteuer sie zahlen. Und schließlich werden viele öffentlichen Leistungen schon über Gebühren bezahlt. Gerade die Hauseigentümer kennen das von Müll- und Abwassergebühren oder der höchst umstrittenen Beteiligung an den Kosten für die Sanierung der Anliegerstraßen.

Zudem wirkt auch hier die Überwälzung der Grundsteuer auf die Mieter verzerrend. Schließt man sich dem Argument an, dass der Wert des Grundstücks mit der Attraktivität der Kommune steige, dann dürfte man nur den Eigentümer mit der Steuer belasten. Will man hingegen die Nutzung der Leistungen abgelten, ist die Überwälzung sinnvoll, weil die Mieter die Leistungen in Anspruch nehmen. Allerdings zahlen nicht alle Mieter die gleiche Grundsteuer, auch wenn sie den gleichen Zugang zu den öffentlichen Leistungen bekommen. Außerdem zahlen auch sie zusätzlich Gebühren, etwa beim Besuch des lokalen Schwimmbades oder der Fahrt mit dem Bus. Aber die Gebühren sind nicht kostendeckend und daher eine weitere Beteiligung über die Grundsteuer legitim. Zumal einige kommunale Angebote kostenlos sind, etwa der gut gepflegte Park.

Nach dieser Analyse ist die aktuelle Grundsteuer unabhängig von den veralteten Werten auch steuersystematisch nicht leicht zu rechtfertigen. Eine Abschaffung fordert aber auch niemand. Dabei ließe sich die Steuer zum Beispiel ersetzen durch das Recht der Kommunen, auf die Einkommensteuer einen lokal bestimmten Aufschlag zu erheben. Der könnte zum Beispiel den Solidaritätszuschlag ersetzen, der in den nächsten Jahren abgeschafft werden soll und ungefähr das gleiche Steueraufkommen einbringt wie die Grundsteuer.

Ein Zuschlag auf die Einkommensteuer hätte aber für die Kommunen den Nachteil, dass ihre Einnahmen den Schwankungen der Wirtschaftsentwicklung unterworfen wären. Denn nach jeder Rezession bricht das Aufkommen der Einkommensteuer ein. Die Grundsteuer ist hingegen sehr stabil, und Immobilienbesitzer können sich ihr auch nur schwer entziehen. Mal eben das Haus verkaufen, geht nicht. Das nutzen die Kommunen aus und heben seit Jahren die Grundsteuer an, um ihre Haushalte zu verbessern. Die öffentlichen Leistungen wurden dabei übrigens meist nicht im gleichen Maß erhöht – eine weitere Verletzung des Äquivalenzprinzips.

Was könnte stattdessen kommen? In der Regierung heißt es, das Modell von 14 Bundesländern, das die Neubewertung von allen 35 Millionen Grundstücken vorsieht, sei chancenlos. Es dürfte bis Ende 2024 – der Frist des Verfassungsgerichts – nicht zu realisieren sein. Zudem dürfte die Bewertung mehr als eine Milliarde Euro kosten. Das ist auch ein Argument gegen andere Modelle, die die aktuellen Verkehrswerte der Grundstücke und Immobilien ermitteln wollen. In der Regierung wird nun Modellen eine größere Chance eingeräumt, die sich nur an der Fläche von Grundstück und Haus orientieren und nicht am Wert. Es wird spannend sein zu sehen, wie das mit den Plänen einer neuen Grundsteuer C zu vereinbaren ist, die im Koalitionsvertrag beschlossen wurde und unbebaute Grundstücke hoch belasten soll, um Anreize für eine Bebauung mit Wohnungen zu setzen. Wichtig wird bei allen Modellen sein, dass die Kommunen wie jetzt auch bei der Grundsteuer individuelle Zuschläge (Experten sprechen von „Hebesätzen“) verlangen dürfen, um sich im Wettbewerb mit anderen Städten und Gemeinden profilieren zu können.

Alles andere ist unklar. Und muss bis Ende 2019 geklärt werden.

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Quelle: F.A.S.
Dyrk Scherff
Redakteur im Ressort „Geld & Mehr“ der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung.
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