Parteiensystem

Der Niedergang der Volksparteien

Von Professor Dr. Wolfgang Merkel
 - 11:44

Was ist los mit den Volksparteien in Deutschland und Europa? Blickt man über den Augenblick und die Landesgrenzen hinaus, ergibt sich folgendes Bild: Europas Parteiensysteme zerfasern, Parlamente mit zehn oder mehr Parteien sind eher die Regel als die Ausnahme, es sei denn, Mehrheitswahlsysteme wie in Großbritannien verzerren die demokratisch gebotene proportionale Übersetzung von Wählerstimmen in Parlamentsmandate.

Parteien, die noch in den siebziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts je mehr als 40 Prozent der Wählerstimmen auf sich vereinigen konnten, ja in Schweden, Deutschland oder Österreich bisweilen auch die 50-Prozent-Schwelle überschritten, rutschen heute unter die 30-Prozent- oder gar 20-Prozent-Marke. Deutschland bildet keine Ausnahme: Hierzulande läuft diese Entwicklung asymmetrisch, verzögert und moderat ab.

Bei der Bundestagswahl 2017 kamen die beiden Volksparteien nur noch auf 53,4 Prozent der Wählerstimmen. In ihrer Hochzeit 1972 waren es 91,2 Prozent. In Österreich rettete der vermutlich künftige, 31 Jahre alte Bundeskanzler Sebastian Kurz sich und die Österreichische Volkspartei (ÖVP) nur deshalb knapp über die 30-Prozent-Grenze, weil er die Partei organisatorisch und programmatisch entkernte, sie zu den Wahlen in „Liste Kurz, die neue Volkspartei“ umtaufte und sie selbst nicht mehr als Partei, sondern als Bewegung bezeichnete. Das wird die ÖVP auch zunehmend sein: eine auf den Parteiführer zugeschnittene Bewegung, mit schlanker Organisation, wenig innerparteilicher Mitsprache und einem beweglich-charismatischen Führer an der Spitze. Ein österreichischer Macron auf der Rechten.

Partei, Bürokratie, Oligarchie, aber auch innerparteiliche Demokratie waren gestern. Heute sind sie Relikt und Hindernis. Die Volksparteien also im Niedergang. Stimmt das? Und wenn ja, wie kam es dazu? Wird der Niedergang anhalten, und was wird er für die Demokratie bedeuten?

Volkspartei ist ein sehr deutscher Begriff. Im Englischen existiert er nicht. Der deutsch-amerikanische Politikwissenschaftler Otto Kirchheimer misstraute dem ideologieanfälligen Begriff. Er schrieb deshalb bewusst von „catch-all parties“. Der Begriff wurde bisweilen und nicht ganz zutreffend als „Allerweltspartei“ übersetzt. Die negative Konnotation war offensichtlich. Kirchheimer enthielt sich solcher Wertungen. Er beschrieb mit „catch-all party“ einen Parteityp, der sich vorrangig der Maximierung der Wählerstimmen verschrieb. Diese Parteien waren bereit, ihr Programmangebot zu entideologisieren und so breit zu fächern, dass möglichst viele Wähler aus möglichst vielen Schichten und Milieus angesprochen wurden. Vor allem drei Elemente kennzeichnen „catch-all parties“: Sie sollten groß genug sein, um in Regierungskoalitionen wie in der Opposition eine klare Führungsposition beanspruchen zu können; sie sollten aus allen sozialen Schichten und Milieus Wähler und Mitglieder anziehen; und sie sollten ein politisches Programm entwickeln, das möglichst viele Politikfelder für möglichst viele Interessen abzudecken vermag und dabei radikale Positionen vermeidet.

Ich halte den deutschen Begriff Volkspartei für zutreffender. Er impliziert den politischen Anspruch, sich an das ganze Volk zu wenden und nicht nur an bestimmte Klassen, Konfessionen oder sozialmoralische Milieus. Programmatisch beliebig sind die Parteien dieses Typs nicht. Vielmehr schwingt in dem Anspruch einer Volkspartei stets auch die Idee des Allgemeinwohls mit.

Historisch betrachtet, ist mit den Volksparteien nach 1945 in vielen Ländern Europas ein Parteitypus entstanden, der sich von den älteren, gut organisierten „Massenintegrationsparteien“ absetzte, die sich überwiegend auf eine konfessionelle Basis oder eine soziale Klasse gestützt hatten. Dass diese sozialen Verankerungen in den Volksparteien nicht gänzlich verschwunden sind, drückt sich nicht zuletzt darin aus, dass wir bis heute von Mitte-links- oder Mitte-rechts-Volksparteien sprechen. Erstere wurden typischerweise von der Sozialdemokratie, letztere von christlich-demokratischen Parteien repräsentiert. Der Wahlerfolg von Mitte-links- und Mitte-rechts-Volksparteien basierte vor allem darauf, dass diese Parteien zum einen ihre Stammklientel auf der Rechten wie auf der Linken weiter an sich banden und zum anderen Wähler aus benachbarten sozialen Milieus der Mitte gewinnen konnten.

In Deutschland gingen die beiden großen Parteien CDU/CSU und SPD aus der ersten Bundestagswahl 1949 keineswegs schon als vollständig entwickelte Volksparteien hervor. Gemeinsam hatten sie „nur“ 60,2 Prozent der abgegebenen Stimmen erhalten (CDU/CSU: 31,0 Prozent; SPD: 29,2 Prozent). In der Frühzeit der Bundesrepublik schrumpfte das zersplitterte Parteiensystem von elf Parteien im Bundestag (1949) auf ein Zweieinhalb-Parteien-System (CDU/CSU, SPD und FDP) im Jahr 1961 zusammen. Die beiden nun vollentwickelten Volksparteien erhielten gemeinsam 81,5 Prozent der Wählerstimmen. Sie sollten für die folgenden vier Jahrzehnte mit wechselnder Dominanz eine überragende Rolle spielen.

Beide großen Parteien bewegten sich seit den sechziger Jahren schrittweise auf die Mitte des Parteiensystems zu. Bei der CDU kann das als schleichende „Sozialdemokratisierung“, bei der SPD als zunehmende „Verbürgerlichung“ beschrieben werden. Ralf Dahrendorf hat diese Konvergenz als „sozialdemokratischen Konsens“ beschrieben. Allerdings dominierte die CDU/CSU den Wettbewerb unter den Volksparteien die meiste Zeit. Eine Ursache lag darin, dass die deutsche Christdemokratie Kirchheimers Idealtyp der „catch-all party“ am nächsten kommt. Stärker als die SPD war sie in nahezu allen sozialen Milieus verankert. So konnte die SPD die Union nur dreimal in der Wählergunst überflügeln: 1972 in der Aufbruchsstimmung einer kulturellen Umwälzung der Republik, 1998 als Folge der bleiernen Endzeit der Kohl-Regierungen, und 2002, als der Osten der Republik überschwemmt wurde und Bundeskanzler Schröder sich erfolgreich als Krisenmanager präsentieren konnte. 1961 hatten die beiden großen Parteien 81,5 Prozent der Wählerstimmen auf sich vereinigt, 1969 waren es 88,8 Prozent und 1972 91,2 Prozent. Der Gipfel war erreicht. Seitdem haben beide große Parteien in Deutschland wie in Westeuropa an Zuspruch verloren.

Der Erfolg der Volksparteien gründete in den bedeutenden sozialstrukturellen Veränderungen nach 1945. Religiöse Konfliktlinien verloren an Brisanz, der „demokratische Klassenkampf“ (Seymour Lipset) wurde durch Wirtschaftswachstum, Massenkonsum und Wohlfahrtsstaat entschärft. Eine breite Mittelschicht entstand. Die Bipolarisierung der sozialen Klassenbildung wurde moderiert. Gleichzeitig verfügten die beiden sozialmoralischen Milieus der Arbeiterschaft einerseits und der Katholiken andererseits über große kollektive Organisationen, die wie die Gewerkschaften oder die Kirchen eine hohe normative und moralische Autorität in der Deutung der Welt, der Gesellschaft und der Politik genossen.

Der Aufstieg der Massenmedien begleitete diese Entwicklungen. Er erlaubte den Parteieliten eine stärkere Unabhängigkeit von den jeweiligen Apparaten. Volksparteien wurden in dieser Periode die Garanten und Nutznießer der kontinuierlichen Wohlstandsmehrung, der sozialen Sicherheit sowie der Entschärfung ideologischer und religiöser Gegensätze.

Politische Parteien erlebten im 20. Jahrhundert drei große Modernisierungswellen. Die ersten beiden Wellen vor dem Ersten und nach dem Zweiten Weltkrieg waren gekennzeichnet von dichterer Organisation, Bürokratisierung, Zentralisierung und Professionalisierung. Dies führte zunächst zu Massenintegrationsparteien und nach 1945 zu Volksparteien. Mitte der 1970er Jahre begann eine dritte Modernisierungsphase der politischen Parteien, die den Trend zur organisatorischen Verdichtung umkehrte. Sie trug und trägt das Muster „abnehmender Organisation“, der Lockerung der Partei-Wähler-Bindung, der Dezentralisierung und der Öffnung der Parteiapparate. Entsprechend beschrieb der Parteienforscher Peter Lösche Volksparteien als „lose verkoppelte Anarchie“, also eine flexiblere Organisationsform, die für rasch wandelnde Kontexte angemessener schien. Der Niedergang der Volksparteien konnte dennoch nicht aufgehalten werden. Er verläuft robust, der Trend zeigt keine großen Oszillationen in Europa.

Welches aber sind die Symptome, die die These des Niedergangs der Volksparteien rechtfertigen? Es sind im Wesentlichen vier: kontinuierlicher und nennenswerter Verlust an Wählerzuspruch; Schrumpfung durch Tod der Mitglieder ohne nennenswerte Neurekrutierung; hohes Durchschnittsalter und anhaltender Vertrauensverlust der (Volks-)Parteien bei den Bürgern.

Im europäischen Maßstab ist der Wählerverlust beider Volksparteien annähernd gleich groß. Für Mitte-links begann er 1973 auf einem westeuropäischen Niveau von etwa 37 Prozent der Wählerstimmen und endete vorläufig 2015 bei knapp 23 Prozent. Der dramatische Abstieg begann Ende der 1990er Jahre, just zu dem Zeitpunkt, als die wichtigsten sozialdemokratischen Parteien den „dritten Weg“ erfanden, also vermeintlichen ideologischen Ballast abwarfen. Paradoxerweise mündete die ausgeprägte Catch-all-Strategie schon mittelfristig in starke Wählerverluste – ein wichtiger Hinweis darauf, dass sich für die Mitte-links-Parteien die Preisgabe ihres ideologischen Markenkerns längerfristig nicht in Gewinnen, sondern in Wählerverlusten ausdrückt.

Dramatisch ist der Verfall etwa in den Niederlanden, wo die kosmopolitisch gewendete Partij van de Arbeid (PvdA) 2017 nur noch 5,7 Prozent der Stimmen erhielt und in die politische Bedeutungslosigkeit rutschte. Der zu starke Drang zur Mitte hinterließ Teile des linken politischen Raums verwaist. Zunehmend siedelten sich dort linksökologische oder linkssozialistische Parteien an. Der politische Raum wurde zersiedelt und ist heute für die sozialdemokratischen Parteien kaum mehr zurückzuerobern.

Bei den Mitte-rechts-Volksparteien setzte der Wählerverlust früher ein und verlief kontinuierlicher. Er begann zu Beginn der sechziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts, als diese Parteien noch 47 Prozent der Wähler gewinnen konnten. Er endete vorläufig im Jahr 2015 auf einem Durchschnittsniveau unter 30 Prozent. Mit Ausnahme der CSU führte die lange Drift der Mitte-rechts-Parteien aus dem rechtskonservativen politischen Raum in die Mitte des Parteienspektrums zu einer Beschädigung des konservativen Markenkerns. Sie öffnete einen verwaisten rechten Raum, in dem sich seit etwa zwei Jahrzehnten verstärkt rechtspopulistische Parteien etablieren.

Mit dem Wählerverlust der Volksparteien korrespondierte der Mitgliederschwund. Allerdings setzte dieser bei den sozialdemokratischen Volksparteien schon vor dem Wählerverlust ein. Zählten sie 1954 in Westeuropa im Durchschnitt noch mehr als 400 000 Mitglieder, sank diese Zahl bis zum Jahr 2015 auf etwa 125 000. Besonders stark war der Mitgliederverlust bei den sozialdemokratischen Parteien Deutschlands und Österreichs. Der Mitgliederstand der SPD ging von rund einer Million im Jahr 1975 auf gut 500 000 (2015), jener der SPÖ von 700 000 (1980) auf 300 000 (2015) zurück. Die Mitte-rechts-Volksparteien hatten 1970 im westeuropäischen Durchschnitt 625000 Mitglieder. In weniger als drei Jahrzehnten verloren sie die Hälfte davon.

Parteien sind in der repräsentativen Demokratie die wichtigsten Mittler zwischen Gesellschaft und Staat. Sie artikulieren und aggregieren gesellschaftliche Interessen, sie formulieren Programme, sie rekrutieren und sozialisieren politische Eliten für die Kerninstitutionen Parlament und Regierung. Sie „wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit“, wie es in Artikel 21 des deutschen Grundgesetzes heißt. In völligem Gegensatz zu der normativ und funktional privilegierten Stellung der Parteien aber stehen Wertschätzung und Vertrauen, die ihnen von den Bürgern entgegengebracht werden. Laut Eurobarometer-Umfragen vertrauen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) weniger als 20 Prozent der Bürger „den“ Parteien. Allerdings könnte man zu deren Entlastung argumentieren, dass ein bestimmtes Maß an Misstrauen der Repräsentierten gegenüber den Repräsentanten zu den Bestandsvoraussetzungen der Demokratie gehört. Fragte man zudem „Vertrauen Sie der Partei, die Sie gewählt haben?“, fielen die Werte für „die“ Parteien sicher deutlich positiver aus.

Dennoch ist in den öffentlichen Diskursen und privaten Meinungsäußerungen unverkennbar, dass beachtliche Teile der Bevölkerung gegenüber den Parteien ein bedenkliches Maß an Zynismus und Verachtung an den Tag legen. Es gehört zu den Paradoxa der europäischen Demokratien, dass die Bürger jenen Institutionen, die sie selbst wählen dürfen, wie etwa den Parteien, Parlamenten und Regierungen, mehrheitlich misstrauen, während sie jenen staatlichen Institutionen, die sie nicht wählen können wie Polizei, Militär, Verwaltung oder Justiz, mit einem erheblichen Maß an Vertrauen und Wertschätzung begegnen.

Fragt man nach den Ursachen des Wähler–, Mitglieder- und Vertrauensverlusts der Volksparteien, dann muss man zwischen langfristigen und kurzfristigen, selbst verschuldeten und solchen Ursachen unterscheiden, die sich dem Zugriff der Volksparteien und ihren Führungen entziehen. Seit Mitte der siebziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts beginnen sich mit den sozialstrukturellen Verschiebungen die Erfolgsbedingungen der Volksparteien zu verändern. Die Individualisierung der Gesellschaft, der Bildungsanstieg, der Mitgliederschwund der großen kollektiven „Zulieferorganisationen“ und „Deutungsagenturen“ der beiden Volksparteien wie Kirchen und Gewerkschaften sowie die Erosion der sozialmoralischen Milieus führten zu verändertem Partizipationsverhalten der Bürger. Unter diesen veränderten Bedingungen provozierten die Volksparteien vier Repräsentationsschwächen, die zu ihrem Niedergang beitrugen.

Seit den späten siebziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts vollzog sich ein Paradigmenwandel in der Politik, den die Volksparteien selbst mit betrieben – womit sie aber auch längerfristig ihre eigenen Erfolgsbedingungen untergruben. Unter dem Druck der Staatsverschuldung forderten nicht nur konservative Volksparteien mehr Markt und weniger Staat, dazu Deregulierung und Eigenverantwortung. Besonders unter den transferabhängigen Schichten führte dies zu Verunsicherung, Enttäuschung und Abwendung von der Politik. Diese Schichten, die gerade bei den Volksparteien ihre Interessen am besten aufgehoben sahen, nicht wieder an die Politik gebunden zu haben, signalisiert eine erste Repräsentationsschwäche der Volksparteien. Seit den neunziger Jahren wurden Teile dieser marginalisierten Schichten leichte Wahlbeute der Rechtspopulisten.

Die zweite Repräsentationsschwäche, insbesondere der Mitte-links-Parteien, ist das späte Erkennen einer neuen Konfliktlinie zwischen einer wachstumsorientierten Ökonomie und einer ressourcenschonenden Ökologie. Diese Konfliktlinie wurde durch das zunehmende Bedürfnis der gebildeten Mittelschichten an postmaterialistischer Sinnsuche verstärkt. Ende der siebziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts führte diese Konstellation zur Gründung grüner Parteien. Die Sozialdemokratie musste den Alleinvertretungsanspruch als systemkonforme Partei im linken politischen Raum aufgeben. Insofern war es nicht nur der anonyme makrosoziale Struktur- und Milieuwandel, die den linken politischen Raum zu fragmentieren begann, sondern die selbst verschuldete Vernachlässigung des ökologischen und postmateriellen Milieus durch die Sozialdemokratie. Diese Entwicklung vollzog sich in vielen Ländern Westeuropas, aber in Deutschland in besonderem Maße.

Ein ähnlicher Vorgang setzte in den neunziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts mit den sozialdemokratischen Parteien als Hauptakteuren ein. Als sich der Demokrat Bill Clinton, die Labour Party unter Tony Blair, die SPD mit Gerhard Schröder und andere auf den dritten Weg zur Mitte hin begaben, wurde abermals linker politischer Raum für die umverteilungsfreundlicheren linkssozialistischen und postkommunistischen Parteien geöffnet. Prompt erhielten sie in fast allen Ländern Westeuropas Zulauf. In Deutschland erlaubte dies der ostdeutschen PDS, sich unter dem neuen Namen Die Linke als gesamtdeutsche Partei zu etablieren. Auch diesen politischen Raum konnten die linken Volksparteien nicht wieder zurückerobern.

Eine vierte Repräsentationsschwäche offenbarte sich seit Mitte der achtziger Jahre. Sie verstärkte sich nach der Jahrtausendwende und verschärfte sich noch einmal im Zuge der europäischen Flüchtlingskrise 2015. Dieses Mal waren es vor allem christlich-demokratische Volksparteien wie die CDU, die den politischen Raum zu ihrer Rechten räumten und damit den Rechtspopulisten in ganz Europa unfreiwillig Hilfestellung leisteten. In Fragen der europäischen Integration, von Minderheitenrechten, Multikulturalismus, Flüchtlingen und Immigration bewegten sich die konservativen und christlich-emokratischen Parteien zur kosmopolitischen Mitte und waren von den sozialdemokratischen Parteien in diesen Fragen kaum mehr zu unterscheiden. Sie lösten damit einen beachtlichen Teil ihres kulturkonservativen Markenkerns auf, was zu Wählerverlusten im konservativen Lager führte.

Die erstarkten rechtspopulistischen Parteien erhielten zudem auch aus den traditionellen Sektoren des einstigen sozialdemokratischen Milieus Zulauf. Diese Sozialdemokraten hatten ihre kommunitaristische Tradition vernachlässigt und in einer kosmopolitisch-linken Identitätspolitik ihr progressives Heil gesucht. So nahmen beide Volksparteien Schaden. Auch wenn die CDU sich längst zu einer stärkeren Schließung der Grenzen entschlossen hat, kann sie die Rechtspopulisten nicht wieder aus ihren einstigen Wahlpfründen vertreiben. Die Alternative für Deutschland (AfD) beginnt sich dort zunehmend zu verankern. Für die CDU dürfte sich die Flüchtlingspolitik von Bundeskanzlerin Angela Merkel als eine ähnliche parteistrategische Fehlentscheidung erweisen wie der dritte Weg oder die Agenda 2010 für die Sozialdemokratie.

Es war also keineswegs nur der langfristig objektive Strukturwandel in der individualisierten Sozial- und Wertestruktur der Postmoderne, der die Attraktions- und Bindefähigkeit beider Volksparteitypen beeinträchtigte. Hinzu kamen kurzfristige subjektive Entscheidungen der Parteiführungen, die unter dem überragenden Kalkül der kurzfristigen Stimmenmaximierung zu kurzsichtig agierten. Die vier historischen Repräsentationsschwächen lassen sich als critical junctures verstehen, also als kritische historische Momente, in denen größere oder kleinere Entscheidungen zu einer bedeutsamen Pfadänderung führten.

Der Niedergang der Volksparteien hat negative wie positive Auswirkungen auf die Demokratie. Erstere überwiegen. Problematisch ist die Diskrepanz zwischen einer fortschreitenden gesellschaftlichen Entwurzelung der Volksparteien und ihrer konstanten staatlichen Macht, ein Prozess, der in der angelsächsischen Parteienforschung als Kartellierung der auf der Wählerebene schrumpfenden großen Parteien beschrieben wurde.

Dennoch reichen die Stimmenanteile der Volksparteien nur noch in Ausnahmefällen für Zweiparteienkoalitionen. Generell werden Regierungskoalitionen heterogener, vielschichtiger und instabiler oder münden in klein gewordene Große Koalitionen, die den Niedergang der Volksparteien nur weiter beschleunigen. Diese Entwicklung lässt sich gegenwärtig selbst in so stabilen Ländern wie Deutschland und Österreich studieren.

Die Integrationskraft der politischen Parteien hat nachgelassen. Die politische Integrationsmaschine Volkspartei stottert just in dem Augenblick, da sich die Gemeinschaft der Gesellschaft ausdünnt, das Vertrauen der Bürger untereinander abnimmt und sich dissoziative Tendenzen verstärken. Andererseits erlaubt die Schwächung der Volksparteien eine Pluralisierung des Parteiensystems und ein größeres und spezifischeres Angebot für die Wähler, die nicht mehr das diffusere Gesamtpaket „Volksparteien“ nachfragen müssen.

Ohne starke Parteien funktionieren repräsentative Demokratien nicht. Parteien haben trotz unzweifelhaften Akzeptanzverlusts aufgrund der allgemeinen und freien Wahl einen Legitimitätsvorsprung gegenüber anderen politischen Akteuren oder Entscheidungsverfahren. Dies gilt für Zivilgesellschaft, Nicht-Regierungsorganisationen, Bürgerräte, Bürgerhaushalte, Planungszellen und sogenannte deliberative Minipublics, in der Bürger nach macht- und interessensentlasteten Diskursregeln vernünftig und konsensorientiert entscheiden sollen – die perfekte Habermasianische Welt, in der das Politische verdunstet, Macht und Interessen keine Rolle spielen. Politische Konflikte und Leidenschaften werden diskursiv geschreddert. Aus der Parteienasche taucht dann der postpolitische Phönix einer überparteilichen politischen Vernunft auf. So anspruchsvoll diese Idee theoretisch auch entwickelt sein mag, so kläglich muss sie in einer antagonistischen Welt der Macht und Interessen scheitern.

Alle gesellschaftlichen und politischen Zeichen deuten darauf hin, dass es zu einer Renaissance der großen Volksparteien nicht kommen wird. Die Formen politischer Beteiligung und Loyalität haben sich verändert. Den jüngeren Bürgern erscheinen Volksparteien als Endmoränen eines vergangenen Jahrhunderts. Gewerkschaften und Kirchen werden keine kollektiven Deutungskompetenzen zugeschrieben. Diese werden individuell in den digitalen Echokammern des Netzes gesucht.

Volksparteien werden nicht völlig verschwinden, aber sie werden nicht mehr zu alter Größe zurückkehren. Parteien sind Teile und nicht das Ganze, auch nicht en miniature. Je früher das die Hauptquartiere dieser bedrohten Spezies verstehen, umso freier können sie zum Wohle der Demokratie ihr politisches Überleben im 21. Jahrhundert organisieren.

Quelle: F.A.Z.
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