Asyl-Streit in der Union

Hart an der Grenze

Von Timo Frasch und Eckart Lohse, BERLIN/MÜNCHEN
 - 20:16

Alexander Dobrindt ist in der Lage, harte Worte ohne Schärfe auszusprechen. Sie wirken dann für sich. „Systemkrise“ zum Beispiel. Den Begriff benutzte der Vorsitzende der CSU-Landesgruppe, als er am Dienstag über deren jüngste Sitzung am Vorabend berichtete. Mehrere Abgeordnete hätten gefordert, dass die derzeitige Krise des Asylsystems überwunden werden müsse. Dieses System müsse „vom Kopf auf die Füße“ gestellt werden. Der „Masterplan“ von Bundesinnenminister Horst Seehofer müsse „vollumfänglich umgesetzt“ werden.

Als Dobrindt das sagte, hätten es eigentlich nur noch fünfeinhalb Stunden bis zur Bescherung sein sollen. Um 16.30 Uhr am Dienstag hatte Seehofer seinen Plan vor der Bundespressekonferenz in Berlin vorstellen wollen. Doch weil es in einem von 63 Punkten noch keine Einigung mit Bundeskanzlerin Angela Merkel gab – der Frage nämlich, unter welchen Bedingungen Asylsuchende an der deutschen Grenze abgewiesen werden dürfen –, musste Seehofer seinen Auftritt absagen. Verschieben, wie es im Innenministerium hieß. Und Dobrindt musste den Vorgang kommentieren. Er machte das ruhig. Es klang nicht nach einer Kriegserklärung an die Kanzlerin, der die CSU doch in der vorigen Legislaturperiode so oft den Krieg wegen ihrer Flüchtlingspolitik erklärt hatte. Vor allem der Parteivorsitzende Seehofer hatte das getan. Doch was Dobrindt vortrug ließ wenig Spielraum. Die Debatte über den einen Punkt, der noch strittig ist, werde – das machte Dobrindt klar – die Union in dieser und der nächsten Woche noch beschäftigen. Wie diese Debatte ausgehen wird, daran ließ der Landesgruppenvorsitzende keinen Zweifel: „Wir setzen den Punkt durch. Sie kennen uns doch.“

Die Forderung, um die es geht, hat seit dem September 2015 eine verblüffende Karriere gemacht. Aus einer Detailregelung des europäischen und des deutschen Asylrechts wurde der wichtigste Streitpunkt zwischen den Schwesterparteien CDU und CSU und – personifiziert – eine politische Machtprobe zwischen Merkel und Seehofer. Zunächst zum fachlichen Kern. Es geht um die EU-Verordnung Nummer 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013, kurz „Dublin-III-Verordnung genannt. In deren Artikeln 3 und 20/4 wird geregelt, welches Land dafür zuständig ist, das Asylgesuch eines Flüchtlings zu prüfen. Die Verordnung soll also festlegen, ob ein Land einen Asylsuchenden mindestens für die Dauer eines Verfahrens aufnehmen muss (das können Jahre sein), oder ob es ihn in ein anderes EU-Mitgliedsland zurückschicken kann. Noch deutlicher gesagt: ob die Bundespolizei an der deutsch-österreichischen Grenze einem Asylsuchenden in jedem Falle sagen muss, dass er ins Land kommen darf, damit hier sein Verfahren geführt wird, oder ob er zurückgeschickt werden kann in das EU-Land, in dem er zum ersten Mal als Asylbewerber erfasst wurde.

Verordnungen wie die in Rede stehende kommen äußerst detailliert daher, so dass der Eindruck entstehen kann, alles sei geregelt. Doch schon dadurch, dass sich mehrere Kapitel der Dublin-III-Verordnung damit befassen, welches Land ein Asylverfahren zu führen hat, wird deutlich, dass sich Interpretationsspielraum findet. Grundsätzlich legt die Verordnung fest, dass ein und nicht mehrere Mitgliedsländer das Asylverfahren führen – und damit in der Regel einen Asylsuchenden zumindest für eine Weile in ihrem Land behalten müssen. Andererseits heißt es, dass die Mitgliedstaaten „jeden Antrag“ prüfen, der „im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaat einschließlich an der Grenze oder in den Transitzonen“ stellen.

Sowohl Merkel und das Kanzleramt als auch Seehofer und die CSU beziehen sich zwar auf die Dublin-III-Verordnung, also europäisches Recht, das für Deutschland gilt. Sie ziehen daraus jedoch entgegengesetzte Schlüsse. Merkel ist der Auffassung, dass erst in einem Asylverfahren geprüft werden kann, ob der Antragsteller in eine anderes Land zurückgeführt wird. Seehofer sagt, dass es für die Zurückweisung eines Asylsuchenden an der deutschen Grenze ausreicht, wenn die Beamten feststellen, dass er schon in einem anderen Land auch nur in der EU-Fingerabdruckdatei Eurodac registriert wurde.

Dobrindt bezeichnete die Rechtslage am Dienstag als „eindeutig“. Würde Deutschland an der Grenze zurückweisen, würde das keinen Alleingang in der EU bedeuten. Zum Beleg verwies er darauf, dass Frankreich im vorigen Jahr 85 000 Zurückweisungen von Migranten mit Eurodac-Treffer veranlasst habe. Eigenartigerweise sagte er, er könne nicht beziffern, wie viele Zurückweisungen es 2017 an der deutschen Grenze gegeben habe, wenn Personen mit Eurodac-Registrierung abgewiesen worden wären. Um das zu erfahren, hätte er nur im Innenministerium nachfragen müssen. Dann hätte er gewusst, dass bei 60 000 der 200 000 Personen, die im vorigen Jahr einen Asylantrag in Deutschland gestellt hatten, schon zuvor ein Eurodac-Treffer vorlag. Nach CSU-Auffassung hätten sie also an der Grenze wieder weggeschickt werden können. Es gab in den zurückliegenden Jahren Abweisungen an der deutsch-österreichischen Grenze: mehr als 15 000 im Jahr 2016, immerhin 7000 im vorigen Jahr und etwa 2000 bisher in diesem Jahr.

Aber am Ende geht es natürlich nicht um die rechtlichen Feinheiten oder den mathematisch präzisen Umgang mit den Zahlen. Am Ende geht es nur um die Frage, ob mehr zurückgewiesen wird oder nicht. Ob die Linie der Bundeskanzlerin aus dem Jahr 2015 sich durchsetzt oder der Wille der CSU. Ob Merkel diesen Machtkampf gewinnt oder Seehofer. Für letzteren, seinen Parteivorsitzenden, erkannte Dobrindt am Dienstag Unterstützung nicht nur in der CSU, sondern auch in der CDU. Tatsächlich hatten sich schon in der vorigen Legislaturperiode Innenpolitiker der CDU in der Frage des Umgangs mit Asylsuchenden an der Grenze offen gegen ihre Parteivorsitzende und Bundeskanzlerin gestellt. Der Bundestagsabgeordnete und Innenpolitiker Armin Schuster zeigte sich am Dienstag überzeugt, dass Zurückweisungen bestimmter Flüchtlinge an der Grenze mit europäischem Recht vereinbar seien. In der Fraktionssitzung der Union am Nachmittag wurde das Thema ausgiebig behandelt. Einem Teilnehmerbericht zufolge gab es mehrheitlich Sympathiebekundungen für Seehofers Position. Zugleich sagten die Redner, wie wichtig eine Einigung für die Union sei. Merkel machte klar, dass sie angesichts der schwierigen Situation Europas kein problematisches Signal zum Umgang mit Flüchtlingen an der deutschen Grenze aussenden wolle. Am Ende bekamen sie und Seehofer Beifall.

Vielleicht wäre eine Einigung zwischen Merkel und Seehofer in der Sache sogar möglich. Es müsste über Details gesprochen werden. Merkel steht Zurückweisungen nicht aus Prinzip entgegen, die bisherigen Zurückweisungen hat sie nicht kritisiert. Doch so, wie sie seit dem Herbst 2015 möglichst still versucht hat, den Flüchtlingsstrom einzudämmen und damit ihre Asylpolitik zu korrigieren, würde sie auch im Fall der Zurückweisungen nur diese Methode akzeptieren. Die CSU dagegen steht vier Monate vor der Landtagswahl. Sie braucht einen lauten Erfolg, gern auch auf Kosten der Kanzlerin.

Das war am Dienstag in München zu beobachten. Das bayerische Kabinett von Ministerpräsident Markus Söder hatte sich eigentlich den Themen Wirtschaftsförderung und Tourismus zuwenden wollen, tat es auch. Jedoch wurde „aus aktuellem Anlass“ noch ein Beschluss zur Asylpolitik gefasst. Demnach hält das Kabinett die Zurückweisung von Asylbewerbern an der Grenze in drei Fällen für notwendig: wenn sie ohne gültigen Ausweis einreisen wollen, wenn sie „bereits in Deutschland abgelehnte Asylbewerber sind“ oder wenn sie „in einem anderen europäischen Land registriert und daher in der Fingerabdruckdatei Eurodac geführt werden“. Das ist nicht nur eine Bekräftigung der bisherigen Forderungen aus München, sondern eine Konkretisierung und Verschärfung.

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In letzter SekundeSpanische Polizei rettet Flüchtlinge vor dem Ertrinken

In der vorigen Woche hatte Söder die Zurückweisung zwar schon als den – im Vergleich zu den Ankerzentren – „ehrlicheren, rechtlich einfacheren und auch besseren Weg“ bezeichnet. Er knüpfte sie aber noch an das Nicht-Funktionieren der Ankerzentren. Es sei klar: Sollte aus den Ankerzentren in anderen Bundesländern nichts werden, werde das Thema „über kurz oder lang“ auf die Tagesordnung kommen. Noch am Montag, im Gespräch mit dieser Zeitung, benutzte er das Konditional: „Wenn Ankerzentren nur in Bayern funktionieren, dann ist die Zurückweisung an der Grenze die einzige schlüssige Option.“ Jetzt soll die Zurückweisung offenbar unabhängig von den Ankerzentren vollzogen werden.

Zur Erklärung sagte Söder, dass nun der Vorschlag zur Zurückweisung vom Bundesinnenminister selbst gekommen sei. „Wenn der Bund jetzt selbst sagt, wir wollen diese Zurückweisung an der Grenze umsetzen, dann sind wir natürlich auch sehr erfreut darüber.“ Das suggeriert, dass es in den vorigen Wochen keine Absprachen zwischen Söder, Seehofer und Dobrindt gegeben habe. Doch das Gegenteil ist der Fall, das hatte Söder in der vorigen Woche mehrfach hervorgehoben. Die Abstimmungen innerhalb der CSU zeigten sich etwa daran, dass Söder am Dienstag wie Dobrindt darauf hinwies, dass auch heute schon durch die Bundespolizei zurückgewiesen werde und dass im Übrigen auch andere Länder, zum Beispiel Frankreich, so vorgingen. Er glaube, es wäre „ein gutes Signal, auch vor einem europäischen Asyl- und Integrationsgipfel“, sagte Söder, wenn Deutschland zurückweisen und damit „deutsches und europäisches Recht zur Geltung“ bringen würde. Das hätte seiner Ansicht nach in Europa eher eine Chance, zum Konsens zu führen, als die bisherigen Versuche.

Zwischen CSU und CDU gärt es

Der bayerische Ministerpräsident formulierte am Dienstag scharf, zum Teil polemisch. Es gelte, den „bestehenden Asyltourismus in Europa zu beenden“. Es sei „endlich Zeit für klare Regeln auch in Deutschland“. Mehrfach sprach er Seehofer „die volle Rückendeckung“ aus. Merkel durfte sich bei dem Söder-Satz gemeint fühlen: Wer nicht bereit ist, aus den Ereignissen der vergangenen Wochen und Monate, etwa dem Bamf-Skandal, eine veränderte Politik abzuleiten, der habe „die Zeichen der Zeit noch nicht ganz akzeptiert“.

Zwischen CSU und CDU gärt es. Das zeigt sich nicht nur im Verhältnis zur Kanzlerin, sondern auch an grob unterschiedlichen Auffassungen, wie die anstehenden Landtagswahlen zu gewinnen seien. Die Hessen um ihren Ministerpräsidenten Volker Bouffier glauben, dass es erfolgversprechendsten sei, den Ball flach zu halten und ruhig zu regieren. Die Bayern hingegen sind überzeugt, dass nur starke Worte und starke Taten helfen. Wozu das nun führen soll oder kann, womöglich zu einem Ende der Koalition in Berlin, und ob sich die CSU durch ihre Rhetorik, der Merkel nicht folgen will, zum wiederholten Mal in eine Falle manövriert hat, wollte Söder am Dienstag nicht wirklich beantworten. Er beließ es bei dem Satz: „Wir hoffen auf Einsicht und Vernunft.“ Nur zwischen den Zeilen wurde deutlich, für wie hilfreich er die Kanzlerin beim Verfolgen seines großen Ziels – Verteidigung der absoluten Mehrheit – hält: eben nicht so hilfreich. Als er auf den österreichischen Bundeskanzler Sebastian Kurz angesprochen wurde, auch ein Freund der Grenzsicherung, sagte Söder: Er freue sich sehr, dass Kurz die CSU im Wahlkampf unterstützen wolle. Auf die Frage, ob Merkel in Bayern auftrete, hatte Söder zuletzt nicht ganz so erfreut darauf verwiesen, dass dafür die Partei zuständig sei.

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Europarecht oder deutsches Recht: Was hat Vorrang?

Europarecht und deutsches Recht: Was hat Vorrang? Die Formulierung, die die Kanzlerin gewählt hat, ist misslungen – politisch wie juristisch. „Ich möchte, dass EU-Recht Vorrang hat vor nationalem Recht“, hatte Angela Merkel am Sonntagabend in der ARD auf die Frage geantwortet, was sie von den CSU-Plänen halte, Asylsuchende direkt an der Grenze zurückzuschicken. Zum einen geht es in der konkreten Frage um die Auslegung einer Norm der Dublin-Verordnung, also eines europäischen Gesetzes, das ganz ohne das Zutun irgendeiner innerstaatlichen Instanz in allen Mitgliedstaaten unmittelbar gilt. Zum anderen ist das Verhältnis zwischen nationalem Recht und Europarecht zwar äußert kompliziert, aber im Grundsatz doch längst geklärt. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat schon in den frühen sechziger Jahren entschieden, dass das Europarecht gegenüber dem nationalen Recht Anwendungsvorrang genieße – nationales Recht hat also im konkreten Fall außer Betracht zu bleiben, wenn es europarechtlichen Regeln widerspricht. Nach Luxemburger Lesart gilt das sowohl gegenüber einfachgesetzlichem Recht als auch gegenüber dem Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten, also auch den Grundrechten. Aus der Sicht des Bundesverfassungsgerichts ist die Sache freilich nicht ganz so einfach. Zwar habe die „verfassungsrechtliche Ermächtigung“ von Artikel 23 Grundgesetz zur Folge, dass der „Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland im Geltungsbereich des Grundgesetzes zurückgenommen“ werde. Zunächst hatte sich Karlsruhe noch vorbehalten, die Vereinbarkeit von europäischem Recht mit den Grundrechten selbst zu überprüfen, gab diesen Ansatz aber 1974 mit dem Argument auf, dass der Rechtsschutz durch den EuGH den Maßstäben der deutschen Grundrechte genüge. Nun prüft Karlsruhe noch, ob die Union sich innerhalb der Ermächtigung bewegt und die „Verfassungsidentität“ Deutschlands nicht verletzt ist. (bub.)
Quelle: F.A.Z.
Timo Frasch
Politischer Korrespondent in München.
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Eckart Lohse
Leiter der Parlamentsredaktion in Berlin.
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