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Fluchtroute Mittelmeer

Migrationssteuerung im Einklang mit den Menschenrechten

Von Daniel Thym
 - 10:25
Der dänische Kutter MS „Anton“ mit achtzig „Flüchtlingen“ in Form von Kupferfiguren an Bord trifft am 28.07.2017 als Auftakt eines kulturellen Migrationsprojektes im Europahafen von Bremen ein. Bild: dpa, F.A.Z.

In der öffentlichen Diskussion wird das Migrationsgeschehen häufig als Schicksal dargestellt, das man ohnehin nicht ändern könne. Staatliche Kontrollmaßnahmen seien zum Scheitern verurteilt, weil die irreguläre Migration sich im Zweifel neue Wege suche und eine konsequente Vollstreckung nicht mit westlichen Werten vereinbar sei. Ein näherer Blick auf die zentrale Mittelmeerroute zeigt, dass diese Behauptung falsch ist. Die Staaten Europas könnten die Migration steuern, ohne die Menschenrechte verraten zu müssen. Der Schaden für das Wertefundament droht umgekehrt, wenn die Politik dies weiterhin unterlässt.

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Aktuell werden bekanntlich alle Personen, die vor der libyschen Küste gerettet werden, nach Italien verbracht, wo sie einen Asylantrag stellen können, der freilich nur bei einer Minderheit positiv beschieden wird. Grund hierfür ist, dass in den Ländern südlich der Sahara, wo derzeit die meisten Migranten herkommen, nur selten ein asylrelevanter Schutzbedarf besteht. Dennoch bleiben viele dauerhaft und wandern teils irregulär nach Deutschland weiter, weil die Rückführung abgelehnter Asylbewerber in die afrikanischen Staaten notorisch schlecht funktioniert. Im zentralen Mittelmeer besteht derzeit eine Art humanitäre Behelfsbrücke, die all denjenigen die faktische Einreise nach Europa sichert, die den Mut und die Ressourcen haben, sich auf den Weg zu machen, und die gefährliche Reise überleben.

Rechtlich zwingend ist dies nicht. Nach dem Seevölkerrecht müssen Schiffbrüchige an einen „sicheren Ort“ (place of safety) verbracht werden. Während dies traditionell den nächsten größeren Hafen meinte, wird das Seerecht zunehmend durch die Menschenrechte überlagert. Sicher ist demnach ein Ort, wenn dort zugleich keine Folter oder unmenschliche und erniedrigende Behandlung droht – ein Kriterium, das der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte großzügig handhabt, wenn bereits die Rückführung in ein Land mit äußerst schlechten Lebensbedingungen einen Menschenrechtsverstoß darstellen kann. Aufgrund dieser Vorgabe dürfen derzeit alle Personen, die im Mittelmeer gerettet werden, nicht nach Libyen zurückgeschickt werden. Andere Länder wie Tunesien, wo die Zustände besser sind und die geographisch näher an Libyen liegen als Italien, sind zur Aufnahme nicht bereit.

Verstoß von Verhaltenskodex
Flüchtlingshelfer von italienischer Küstenwache gestoppt

Nun gelten die Menschenrechte nur, wenn eine Person der staatlichen Hoheitsgewalt unterliegt. Dies wiederum ist nicht nur auf dem Festland der Fall, sondern auch auf der hohen See oder sogar in libyschen Gewässern, sobald sich jemand auf einem europäischen Küstenwachschiff befindet. Damit öffnet sich zugleich eine rechtliche Hintertüre, weil die Europäische Menschenrechtskonvention im Umkehrschluss nicht greift, wenn ein anderer Staat handelt. Die Europäer dürfen also Libyen unterstützen, seine Grenzen im Norden und Süden besser zu kontrollieren und endlich auch wieder eine funktionierende Seenotrettung aufzubauen, die einzurichten Libyen aufgrund des Internationalen Übereinkommens über den Such- und Rettungsdienst auf See ohnehin verpflichtet ist. Wenn andere Staaten die Schiffsbrüchigen retten, zeichnen die Europäer nach der Menschenrechtskonvention nicht verantwortlich.

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Damit droht sich die Asylpolitik in einer binären Gegenüberstellung zu verfangen, die entweder die humanitäre Behelfsbrücke nach Europa fortsetzt oder die Migrationskontrolle an kooperationswillige Drittstaaten auslagert. Gewiss benötigt man auch künftig eine funktionierende Seenotrettung, und es ist legitim, den südlichen Nachbarländern zu helfen, eigene Kapazitäten aufzubauen. Allein die Schwarzweißkonfrontation der beiden Ansätze überzeugt nicht. Die Glaubwürdigkeit des Rechtsstaats und dessen Wertefundaments leiden, wenn die EU keinen praxistauglichen Politikansatz aus eigener Kraft realisieren kann.

Europa braucht eine realistische und humanitäre Migrationspolitik, die man auch dadurch fördert, dass man ehrlich über die normativen Grundannahmen diskutiert. Hierzu gehört erstens die Einsicht, dass es „sichere Orte“ im Sinn des Seevölkerrechts und der Menschenrechte auch andernorts gibt. Eine Sicherheit verlangt nicht, dass man vollumfänglich am europäischen Sozialstaat teilhat, zumal man dann auch Personen, die vor Kenia oder Bangladesch von europäischen Schiffen gerettet werden, direkt nach Europa bringen müsste. Von der EU finanzierte Aufnahmezentren in Tunesien, Ägypten oder sogar Libyen mögen politisch nicht durchsetzbar sein, dem Wortlaut und Geist der Menschenrechte würden sie aber nicht widersprechen, solange die Aufnahmebedingungen angemessen sind.

Indirekt bestätigte dies auch der Straßburger Menschenrechtsgerichtshof, wenn er Rückführungen auch in ärmere Entwicklungsländer gestattete. So wurde die italienische Rückführungspraxis nach Libyen im Jahr 2009 ebenso als menschenrechtswidrig eingestuft wie die Abschiebung von Somalia nach Ostafrika. Zugleich billigten die Richterinnen und Richter im vergangenen Jahr jedoch schwedische und niederländische Abschiebungen nach Afghanistan und in den Irak, wo freilich eine einzelfallbezogene Sicherheitsbetrachtung eingefordert wurde. All dies bestätigt, dass menschenwürdige Lebensbedingungen auch andernorts herrschen.

Zweitens ist ein förmliches Asylverfahren nur erforderlich, wenn eine Person nach Europa gebracht wird. Die Asylverfahrensrichtlinie der EU gilt nach dem eindeutigen Wortlaut nur im Hoheitsgebiet unter Einschluss der Territorialgewässer, nicht jedoch auf hoher See. Dort ist freilich das menschenrechtliche Kollektivausweisungsverbot zu beachten, das der Straßburger Gerichtshof zuletzt vorsichtig handhabte. Migranten müssen sich gegen eine Ausschiffung individuell wehren können, ohne dass ein kompliziertes Asylverfahren nach innereuropäischen Standards notwendig wäre. Die hohe See ist kein rechtsfreier Raum, aber man kann dort abgespeckte Verfahren anwenden. Gleiches gilt für eventuelle Aufnahmezentren in Drittstaaten, die der französische Präsident neuerdings unterstützt.

Drittens muss es möglich sein, die Asylverfahren von Personen, die nach Europa verbracht werden, so zu organisieren, dass der faktische Daueraufenthalt nicht gefördert wird. Dies gilt gerade auch für die zentrale Mittelmeerroute, wo nur wenige eine Chance auf einen Schutzstatus besitzen. Es bietet sich an, an den Außengrenzen funktionsfähige Aufnahmezentren aufzubauen, wo schnelle und faire Verfahren stattfinden, die bis zur zügigen Entscheidung nicht verlassen werden dürfen. Notwendig hierfür sind mehr administrative Ressourcen ebenso wie ein angemessener rechtlicher Rahmen, über den derzeit in Brüssel verhandelt wird. Menschenrechtlich besteht durchaus Spielraum, weil der Straßburger Gerichtshof für die Bewegungsfreiheit von Personen, die noch nicht eingereist sind, strengere Standards entwickelte als für Ausländer, die sich bereits im Inland aufhalten.

Viertens stimmt zwar die Kritik, dass die Staaten grenzüberschreitende Personenwanderungen nur begrenzt steuern können, weil diese von Faktoren abhängen, die sie nur teils kontrollieren. Eine kluge Politik wird daher mehrdimensional vorgehen: von der Kooperation mit den Herkunfts- und Transitstaaten bis zur Rechtsdurchsetzung innerhalb Europas. Nationale Alleingänge versprechen in der Asylpolitik selten einen nachhaltigen Erfolg. Doch die Behauptung, dass eine halbwegs effektive Migrationskontrolle unmöglich sei, weil illegale Einwanderer sich im Zweifel andere Wege suchten, ist ein Trugbild, das staatliche Maßnahmen delegitimieren soll. Wenn man die Transaktionskosten erhöht, geht früher oder später auch die Migration zurück. Hinzu kommt, dass wir aus ethnographischen Studien wissen, dass speziell die Fluchtmigration häufig auf einer unsicheren Informationsgrundlage basiert und durch spontane Entscheidungen geprägt ist. Symbolische Maßnahmen können daher einen hohen Wirkungsgrad besitzen, etwa die EU-Türkei-Kooperation. Demgemäß könnte die Politik auch im zentralen Mittelmeer ein öffentlichkeitswirksames Signal setzen, das einen weiteren Anstieg der Zuwanderung verhindern und diese mittelfristig sogar senken könnte.

Schließlich wird eine Migrationspolitik der bürgerlichen Mitte nicht allein auf Abschreckung setzen wollen, gerade weil sie die binäre Konfrontation von faktischer Grenzöffnung und restriktiver Abschottung überwinden möchte. Daher werden staatliche Kontrollmaßnahmen immer mit einer humanitären Hilfe vor Ort sowie großzügigen legalen Zugangswegen verbunden sein müssen, die verdeutlichen, das Europa eine gesteuerte Einwanderung von Flüchtlingen und Migranten positiv unterstützt. So wurden im Rahmen des sogenannten Resettlement in den letzten zwei Jahren bisher nur rund 20.000 Flüchtlinge direkt aus der Türkei, dem Libanon oder anderen Ländern in einen EU-Staat neu angesiedelt. Auch legale Zugangswege für Wirtschaftsmigranten aus Afrika gibt es nur wenige.

Man wird mit solchen Programmen nie genau dieselben Personen erreichen, die ansonsten irregulär über das Asylsystem nach Europa einreisen, so dass die legale Zuwanderung von Flüchtlingen und Wirtschaftsmigranten restriktive Kontrollmaßnahmen nicht ersetzen kann. Dennoch benötigt ein normativ überzeugender Politikansatz legale Zugangswege. Während man für Flüchtlinge das Resettlement problemlos ausbauen kann, wird man für afrikanische Wirtschaftsmigranten innovative Lösungen entwickeln müssen, da klassische Instrumente wie Saisonarbeitnehmerkontingente wegen der hohen Flugkosten ausscheiden dürften. So könnten Wirtschaft und Staat gemeinsam Programme aufsetzen, um junge Nigerianer mit einem Sprachkurs auf eine Ausbildung in Deutschland vorzubereiten, die mit einer legalen Einwanderungsperspektive verbunden ist. Wenn der Heimatstaat im Gegenzug abgelehnte Asylbewerber leichter zurücknimmt, würden alle profitieren.

Gewiss gibt es in der Migrationspolitik keine einfachen Lösungen. Jeder Politikansatz wirft neue Probleme auf, zumal die Umsetzung häufig anders abläuft als geplant. Doch der Rechtsstaat bewährt sich auch dadurch, dass er nach realistischen und humanitären Lösungen sucht, die eine wertebasierte Politik im Einklang mit den Menschenrechten verfolgen, ohne deshalb den staatlichen Steuerungsanspruch aufzugeben.

Professor Dr. Daniel Thym lehrt Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht an der Universität Konstanz.

Quelle: F.A.Z.
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