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NPD-Urteil

Die Tücken der Chancengleichheit

Von Julian Krüper
 - 10:28

Es war ein unscheinbarer Satz, den Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle bei der Verkündung des NPD-Urteils sprach und der seither, mehr als das Urteil selbst, die politische Diskussion bestimmt: Der verfassungsändernde Gesetzgeber könne, wenn er denn wolle, mit anderen Mitteln als dem des Verbots gegen Parteien aktiv werden, die verfassungsfeindlich seien, aber mangels politischer Bedeutung nicht verboten werden könnten.

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Die Idee dazu ist nicht neu. Bislang hielt man sie verbreitet für unvereinbar mit dem Parteienprivileg. Das soll sich aus Artikel 21 Abssatz 2 GG ergeben und besagen, dass eine Partei entweder verboten ist oder nicht. Ist sie es nicht, so darf sie deswegen nicht anders als andere Parteien behandelt werden. Ob sich das zwingend aus dem Grundgesetz ergibt, konnte man stets bezweifeln. Denn anders als der Konvent von Herrenchiemsee hat sich das Grundgesetz gerade gegen die Aufnahme einer solchen Regelung entschieden. In den Bundesländern sieht man nun, nach der Niederlage in Karlsruhe, an diesem Punkt die Gelegenheit, wenigstens symbolisch siegreich aus der Auseinandersetzung mit der NPD hervorzugehen. Das Land Niedersachsen hat daher dem Bundesrat zwei Gesetzentwürfe vorgelegt. Offenbar besteht höchste Eile, denn es handelt sich - keine vier Wochen nach dem Karlsruher Urteilsspruch - schon um den zweiten Versuch des Landes. Einen ersten hatte das Land Anfang Februar wieder zurückgezogen.

Die Regierung des Landes Niedersachsen schlägt vor, dem Artikel 21 Absatz 3 GG einen neuen, zweiten Satz hinzuzufügen: „Parteien, die Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland verfolgen, können auf Grund eines Gesetzes von der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien ausgeschlossen werden.“ Die Verfassungsänderung allein wird nicht ausreichen, sondern bedarf der Konkretisierung im einfachen Gesetz. Die ist aber rechtlich und rechtspolitisch komplexer, als der Vorschlag aus Hannover suggeriert. Vier Fragen stellen sich, die der Vorschlag nicht oder nur im Ansatz beantwortet: Wer soll entscheiden? Wie lange soll die Entscheidung gelten? Welche Wirkungen soll die Entscheidung haben? Und vor allem: Zieht die Verfassung dem Ausschluss einer Partei von der Parteienfinanzierung trotz Verfassungsänderung äußere Grenzen?

Der vorliegende Entwurf beantwortet die Frage nach dem Entscheidungsträger nur implizit. Paragraph 18 Absatz 1 ParteienG soll einen Satz 3 erhalten, der in Anlehnung an den neuen Artikel 21 Absatz 3 Satz 2 GG feststellt, dass die verfassungsfeindlichen Parteien von der Parteienfinanzierung ausgeschlossen seien. Wer diese Feststellung trifft, sagt der Entwurf nicht. Das kann nur bedeuten, dass der Bundestagspräsident in seiner Funktion als Parteienfinanzierungsbehörde die Entscheidung treffen soll. Gegen diese Entscheidung soll sodann ein verkürzter Rechtsweg zum Bundesverwaltungsgericht gegeben sein, das erst- und letztinstanzlich entscheidet. Gegen seine Entscheidung stünde dann wiederum die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht offen.

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Dass der Entwurf die Entscheidung nicht unmittelbar in Karlsruhe ansiedelt, ist richtig, weil es sich bei ihr, noch mehr als es im Verfassungsrecht ohnehin stets der Fall ist, um eine politische Entscheidung handelt, die verfassungsrechtlich nicht so stark determiniert ist, wie es scheinen mag. Das Gericht neben dem Parteiverbot mit einem weiteren tatsachenlastigen Verfahren zu befassen, liegt, gerade wegen des hohen politischen Symbolwerts eines Ausschlusses von der Parteienfinanzierung, nicht nahe.

Ob die Entscheidung aber nun gerade beim Bundestagspräsidenten als mittelverwaltender Behörde richtig aufgehoben ist, erscheint nicht weniger fraglich. Wenn auch das Gericht und der Bundestagspräsident in der Sache das Gleiche prüfen würden, so ist der Bundestagspräsident nicht nur Behörde, sondern in Person des konkreten Amtsträgers auch Präsident des Verfassungsorgans Bundestag. Der ist wiederum durch Parteien geprägt, die miteinander um Anteile an der staatlichen Parteienfinanzierung konkurrieren. Die Gefahr der politischen Instrumentalisierung einer Ausschlussentscheidung liegt auf der Hand. Dabei muss gar nicht böse Absicht im Spiel sein. Aber: Darüber, was man politisch und verfassungsrechtlich wollen und sagen darf und was nicht, kann man politisch höchst unterschiedlicher Meinung sein. Der Bundestagspräsident, gefangen zwischen der Rolle als Verwaltungsorgan und parteipolitisch durchformter Präsidialrolle, sollte mit dieser Frage daher nicht belastet werden, um die Neutralität einer Ausschlussentscheidung schon gegen den Schein der Befangenheit abzusichern.

Als hinreichend politische, nicht aber parteipolitische Instanz rückt daher der Bundespräsident in den Blick. Dieser könnte, in Erweiterung seiner „Reservefunktion“, auf Antrag eines Verfassungsorgans oder des Bundestagspräsidenten, über den Ausschluss einer Partei von der Parteienfinanzierung entscheiden. Der besondere symbolische Stellenwert und Ausnahmecharakter einer solchen Entscheidung würde dadurch deutlich und die Entscheidung über die Teilnahme an der Parteienfinanzierung von der Verwaltung getrennt. Gegen eine Ausschlussentscheidung des Bundespräsidenten könnte dann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden, was den Konflikt als politischen und verfassungsrechtlichen Konflikt erkennbar werden ließe und in bewährte prozessuale Bahnen lenkte.

Eine weitere, vom niedersächsischen Entwurf nicht adressierte Frage betrifft die Dauer der Entscheidungswirkung. Parteien sind dynamische soziale Gebilde, die sich aus Personen, Ressourcen und ideellen Elementen zusammensetzen, die einem permanenten Wandel unterliegen. Damit wird notwendig, über die Dauer des Ausschlusses von der Parteienfinanzierung eine verhältnismäßige gesetzliche Entscheidung zu treffen. Trifft man diese nicht, ist sie bei der Festsetzung der Parteienfinanzierung jährlich durch den Bundestagspräsidenten erneut zu treffen. Das ist zwar denkbar und wäre auch parteischonend, aber weder unter verfassungspolitischen noch unter Rechtsschutzgesichtspunkten besonders elegant.

Unabhängig davon, durch wen die Entscheidung zu treffen wäre, bedarf es eigener Verfahrensregeln und Entscheidungsmaßstäbe. Denn dass der Bundes- oder der Bundestagspräsident in regelmäßigen Abständen Prüfungen durchführt, deren Aufwand an den des jüngsten Karlsruher Verbotsverfahrens heranreicht, ist kaum anzunehmen. Wie groß aber muss der Aufwand sein? Welche Beweismaßstäbe sollen gelten? Welche materiellen Maßstäbe sollen gelten? Wer die gerichtliche Logik des Ausnahmeverfahrens Parteiverbot zur exekutiven Logik eines Regelverfahrens umbauen möchte, muss deswegen einen größeren Regelungsaufwand betreiben.

Schließlich sollte der Gesetzgeber mindestens klarstellen, ob der Ausschluss einer Partei von der Parteienfinanzierung weitere Folgen hat. Denn Leistungen der öffentlichen Hand an Parteien umfassen mehr als die staatliche Parteienfinanzierung. Es geht damit also um die Frage, ob eine verfassungsfeindliche Partei von allen öffentlichen Leistungen ausgeschlossen werden kann und wer darüber entscheidet. Konkret: Kann also einer Partei, die von der Parteienfinanzierung ausgeschlossen wird, auch der Zugang zu gemeindlichen Stadthallen versperrt werden? Lässt sich die Nutzung der öffentlichen Straßen für Plakatierungen und Werbestände straßenrechtlich unterbinden? Kann einer verfassungsfeindlichen Partei Wahlwerbung im Rundfunk verweigert oder die Teilnahme an Fernseh- und Rundfunksendungen versagt werden? Wie steht es um die Berücksichtigung der Partei bei Werbung oder redaktionellen Formaten privater Medienunternehmen?

Das führt zur letzten Frage. Eine Änderung der verfassungsrechtlichen Grundlagen der Parteienfinanzierung würde aus dem bisherigen harmonischen Zweiklang verfassungstreuer und verfassungswidriger Parteien einen dissonanten Dreiklang machen: verfassungswidrig - verfassungsfeindlich - verfassungstreu. Das hat das Bundesverfassungsgericht im Grundsatz schon abgesegnet. Unklar ist aber, inwiefern verfassungsfeindliche Parteien ungleich behandelt werden können. Der Gesetzgeber muss sich nämlich fragen, ob es aus Gründen der Verhältnismäßigkeit einen Abstand zwischen den Rechtswirkungen eines echten Parteiverbots und Maßnahmen unterhalb der Verbotsschwelle geben muss.

Im Kern geht es darum, ob mit der geplanten Novellierung der Anspruch auf Chancengleichheit für verfassungsfeindliche Parteien gänzlich abgeschafft wäre. Bedeutsam ist sie weniger für die ins Auge gefasste Verfassungsänderung, die kaum an der Hürde des Artikel 79 Abssatz 3 GG straucheln wird, wie der Gesetzentwurf aus Niedersachsen zu Recht feststellt. Sie ist aber wichtig für die einfach-gesetzliche Ausgestaltung der Ausschlussregeln. Ob diese Ausgestaltungsentscheidungen aller verfassungsrechtlichen Beschränkungen durch die Chancengleichheit ledig wären, ist bis dato nicht beantwortet. Dass jegliche, auf verhältnismäßige Gleichbehandlung zielenden verfassungsrechtlichen Anforderungen durch den neuen Artikel 21 Absatz 3 Satz 2 GG dispensiert würden, möchte man kaum annehmen.

Das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber im NPD-Urteil im Umgang mit verfassungsfeindlichen Parteien eine Richtung gewiesen. Finden muss der Gesetzgeber diesen Weg allerdings selbst. Er ist viel steiniger, als es scheint. Man muss ihn nicht beschreiten.

Quelle: F.A.Z.
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