Bundeshaushalt

Deutschland schwimmt im Geld. Noch.

Von Dietrich Creutzburg, Andreas Mihm und Manfred Schäfers, Berlin
 - 17:09
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Regierungsarbeit lässt sich nicht allein in Geldbeträgen messen, aber ohne Geldausgeben fällt das Regieren schwer. Die Bundesregierung aus Union und SPD hat es sich in der abgelaufenen Wahlperiode insofern eher leichtgemacht: Sie hat die Ausgaben der ihr unterstellten öffentlichen Kassen kräftig steigen lassen. Fasst man die größten Geldtöpfe – den Bundeshaushalt und die vier großen Sozialversicherungen – zusammen, stehen in diesem Jahr Gesamtausgaben von knapp 910 Milliarden Euro zu Buche. Das ist eine Steigerung um 91 Milliarden Euro oder gut 11 Prozent gegenüber 2013, also gewissermaßen seit der Eröffnungsbilanz der großen Koalition.

Nur dank günstiger äußerer Umstände übersprang der Ausgabenanstieg nicht die Schwelle von 100 Milliarden Euro: Niedrigzinsen verbilligten in dieser Wahlperiode allein den Schuldendienst im Bundeshaushalt um insgesamt mehr als 40 Milliarden Euro. Die sinkende Arbeitslosigkeit hielt zudem die Ausgaben für Arbeitslose unerwartet niedrig. Ohne diese Faktoren wären die Ausgaben der eigentlich robusten Wirtschaftsleistung vorausgeeilt: Das Bruttoinlandsprodukt stieg in den vier Jahren nominal um knapp 14 Prozent.

Die abgelaufene Wahlperiode ist aber nicht nur in dieser Hinsicht eine Glücksgeschichte. Noch verblüffender ist, was sich auf der Einnahmenseite tat. Während alle seriösen Prognosen aus dem Jahr 2013 bei der skizzierten Ausgabensteigerung wachsende Finanzierungslücken erwarten ließen, trat bisher beinahe das Gegenteil ein: Die Einnahmen der fünf großen Geldtöpfe aus Steuern und Sozialbeiträgen stiegen noch schneller, als die Regierung das Geld ausgab: von insgesamt knapp 800 Milliarden Euro im Jahr 2013 auf voraussichtlich fast 915 Milliarden Euro in diesem Jahr.

Wie weit reicht der Schwung noch?

Eine große Zukunftsfrage ist damit allerdings schon umrissen: Wie lange wird diese Einnahmeentwicklung wohl anhalten – wie lange reicht der Schwung, um derart schwungvoll steigende Ausgaben zu decken? Oder ist der Tag schon nahe, an dem die nächste Bundesregierung nur noch vor der Wahl steht, neue Schulden zuzulassen, Ausgaben zu kürzen oder Steuern und Sozialbeiträge zu erhöhen?

Der Bundeshaushalt wurde im Jahr 2014 erstmals ausgeglichen („schwarze Null“), seither wachsen dort die Ausgaben mit den Einnahmen. Da die große Koalition von nennenswerten Steuersenkungen absah, geht es mit beiden Posten kräftig nach oben: von knapp 300 Milliarden Euro im Jahr 2014 auf rund 330 Milliarden Euro in diesem Jahr. Zu den wenigen Entlastungen zählen verfassungsrechtlich gebotene Erhöhungen von Freibeträgen und ein marginaler Ausgleich der kalten Progression, also der Ausgleich heimlicher Steuererhöhungen, die sich aus dem Zusammenspiel von Inflation, Lohnzuwächsen und Steuerprogression ergeben.

Obwohl sich die Schulden des Bundes seit dem Start der großen Koalition kaum verändert haben, sind die jährlichen Zinsausgaben seit 2013 von 31,3 Milliarden Euro auf 17,5 Milliarden Euro gesunken. Mit neuen Schuldenpapieren hat der Bund in jüngerer Zeit sogar oft Geld verdient. Da er sich längerfristig verschuldet, schlagen Änderungen am Finanzmarkt außerdem nicht sofort voll auf den Haushalt durch. Aber mit Verzögerung bekäme der Bund auch eine Zinswende empfindlich zu spüren. Dazu ein kurzer Rückblick: Noch 2008 musste der Bund mehr als 40 Milliarden Euro für Schulden zahlen.

Auch Rententöpfe blieben verschont

Da aber die Wirtschaft wuchs und Länder und Kommunen zuletzt ebenfalls Überschüsse erwirtschafteten, kann sich Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) auf die Fahnen schreiben, die Staatsschuldenquote in Richtung der europäischen 60-Prozent-Obergrenze zum Schutz des Euros gedrückt zu haben. Wenn der Nenner (Bruttoinlandsprodukt) größer wird, sinkt der Anteil, auch wenn sich im Zähler (Kredite des Staates) wenig ändert. Nachdem die Schuldenquote in Folge der Finanzkrise im Jahr 2010 auf 81 Prozent geschnellt war, geht sie zurück: von 77,5 Prozent im Jahr 2013 auf geschätzt 65,8 Prozent Ende dieses Jahres. Nach der mittelfristigen Finanzplanung soll die Quote im Jahr 2020 erstmals seit 2002 wieder unter 60 Prozent sinken. Bedingung ist natürlich, dass die Ausgaben künftig nicht wieder schneller steigen als die Einnahmen.

Ein anderes Beispiel dafür, dass das scheidende Kabinett eher spekulativ als sparsam gewirtschaftet hat, liefert die gesetzliche Rentenversicherung: Mit dem 2014 beschlossenen Paket aus höherer Mütterrente und Rente ab 63 trieb die Koalition die Rentenausgaben um jährlich 10 Milliarden Euro hoch. Das schien kurzfristig finanzierbar, da die Rentenkasse 35 Milliarden Euro an Finanzreserven hatte. Nach damaliger amtlicher Prognose hätten die Mehrausgaben diese Reserve aber bis spätestens 2019 aufgezehrt. Die neue Regierung hätte also gleich nach der Wahl den Rentenbeitrag erhöhen müssen. Tatsächlich aber stiegen dann die laufenden Einnahmen wegen der steigenden Zahl beitragspflichtig beschäftigter Arbeitnehmer so stark an, dass die Finanzreserve vorerst kaum angetastet werden musste – bisher wurden davon nur 5 Milliarden Euro aufgebraucht. Aktuellen Vorausberechnungen zufolge könnte die Beitragserhöhung erst 2022 nötig sein.

Die unerwartet gute Entwicklung wirft indes noch einen anderen Schatten auf die Zukunft: Jeder der zusätzlichen Arbeitnehmer, die mit ihren Beitragszahlungen heute die Rentenkasse entlasten, erwirbt genau damit auch mehr Rentenansprüche. Das ist gut für den Einzelnen, aber es steigen damit auch die künftigen Rentenausgaben – und zwar stärker als zuvor erwartet. Der demographische Wandel ist aber so unerbittlich, dass es damit längst nicht einfacher wird, den derzeit unerwartet hohen Stand von mehr als 32 Millionen Beitragszahlern langfristig zu halten.

Pflegeversicherung erwirtschaftet stärkstes Plus

Auch in der Gesundheitspolitik hat sich das Ausgabenniveau deutlich nach oben verschoben. Die jährlichen Einnahmen der gesetzlichen Krankenversicherung zogen seit 2013 um rund 35 Milliarden Euro auf 230 Milliarden an. Das ist ein Plus von fast 18 Prozent, fünf Prozentpunkte mehr als in der Wahlperiode davor. Die Ausgaben stiegen unter Schwarz-Rot allerdings auch um 18 Prozent auf geschätzt 229 Milliarden Euro in diesem Jahr. Unter der schwarz-gelben Vorgängerregierung hatten sie sich um 14 Prozent erhöht.

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In den Daten schlägt sich die große gesetzgeberische Aktivität der großen Koalition mit 25 Gesetzen nieder. Nie hat eine Regierung mit so vielen Gesetzen die Gesundheitsversorgung reformiert und ausgebaut – mit entsprechenden Folgen für die Ausgaben. Das zeigt sich auch im Gesundheitsfonds, der zentralen Geldsammelstelle der Krankenkassen: Für das Jahr 2013 hatte dieser noch eine Liquiditätsreserve von 16,3 Milliarden Euro ausgewiesen, Ende 2016 waren es nur noch 9,1 Milliarden Euro; wobei das buchhalterisch relevante Nettoreinvermögen nach Angaben des Bundesversicherungsamts sogar nur 6,7 Milliarden Euro betrug. Das ist nicht weit entfernt von den Mindestrücklagen des Fonds – was das Risiko von Beitragserhöhungen in der Zukunft erhöht. Auf der Ebene der Krankenkassen, die sich neben den Zuweisungen aus dem Fonds über Zusatzbeiträge finanzieren, ist das Bild etwas günstiger. Aktuell haben die 113 Kassen Reserven von 17 Milliarden Euro. Das sind 2,5 Milliarden Euro mehr als 2013, freilich sind die Reserven unter den einzelnen Kassen sehr unterschiedlich verteilt.

Daneben hat auch die Pflegeversicherung kräftig zugelegt. Zwar zählt sie, gemessen am Ausgabenvolumen, neben der Arbeitslosenversicherung zu den kleineren Sozialkassen. Die prozentualen Zuwächse aber waren dort mit Abstand am höchsten – dank der drei Pflegereformen der großen Koalition. Ersten Schätzungen zufolge könnten die Ausgaben der Pflegeversicherung damit in diesem Jahr schon mehr als 37 Milliarden Euro erreichen. Das wäre ein Anstieg um nicht weniger als 50 Prozent seit Beginn der Wahlperiode. Immerhin entwickeln sich dank höherer Pflegebeitragssätze auch die Einnahmen überdurchschnittlich stark. Experten erwarten für dieses Jahr 34,5 Milliarden Euro, fast 40 Prozent mehr als 2013.

Bisher hat die Pflegeversicherung zudem erhebliche Reserven angehäuft. Mit 9,3 Milliarden Euro waren sie Ende 2016 um die Hälfte größer als 2013. Allerdings ist mit der Pflegereform ein Abschmelzen der Überschüsse einkalkuliert. Außerdem gibt es den sogenannten Pflegevorsorgefonds, den die Regierung neu eingerichtet hat. Ende 2016 hatte er ein Vermögen von 2,5 Milliarden Euro. Dieses soll helfen, den nach 2030 erwarteten Anstieg der Beitragssätze zu dämpfen.

Auch Bundesagentur für Arbeit mit solider Bilanz

Allein die Arbeitslosenversicherung bildet in der Bilanz der fünf großen Töpfe einen Kontrast: Zwar hatte auch sie dank der vielen Beitragszahler steigende Einnahmen. Ihre Ausgaben aber gingen sogar zurück – die finanzielle Solidität der Bundesagentur für Arbeit hat sich seit 2013 also klar verbessert. Allerdings war das für sich genommen keine allzu große Kunst: Wenn mehr Beschäftigte Beiträge zahlen und weniger Arbeitslose zu versorgen sind, profitiert die Arbeitslosenkasse eben doppelt. In schlechten Zeiten gilt das aber auch umgekehrt – dann steigen die Ausgaben, während die Einnahmen sinken.

Besonders hart und politisch heikel können solche Abschwünge werden, wenn dann gleichzeitig auch noch die anderen großen Kassen in Schwierigkeiten geraten, weil ihre Ausgabenplanung zuverlässig steigende Beitrags- und Steuereinnahmen voraussetzt. Wie der Blick auf die vergangenen Jahre zeigt, müssen mehrere Dinge zusammenkommen, damit eine großzügige Ausgabenpolitik funktioniert: reichlich Wachstum, ein blühender Arbeitsmarkt und extrem niedrige Zinsen. Falls diese Umstände anhalten, wird das Regieren auch für die künftige Regierung recht einfach sein. Falls nicht, werden ihr womöglich schon bald Versäumnisse der alten politisch auf die Füße fallen.

Quelle: F.A.Z.
Autorenporträt / CreutzburgAndreas Mihm - Portraitaufnahme für das Blaue Buch "Die Redaktion stellt sich vor" der Frankfurter Allgemeinen ZeitungManfred Schäfers - Portraitaufnahme für das Blaue Buch "Die Redaktion stellt sich vor" der Frankfurter Allgemeinen Zeitung
Dietrich Creutzburg
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