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Gastbeitrag

Besser als das Arbeitslosengeld

Von Jens Südekum
 - 21:59
Wie lange noch? Ein Stahlkocher zieht Proben am Hochofen von Thyssen-Krupp in Duisburg. Die Stahlkrise erzwingt den Wandel zum Technologiekonzern. Bild: VOGEL/EPA-EFE/REX/Shutterstock, F.A.Z.

Viele der großen ökonomischen Trends unserer Zeit – die Globalisierung, die Digitalisierung, die Automatisierung der Industrieproduktion durch Roboter – weisen eine zentrale Gemeinsamkeit auf: sie sind im Durchschnitt gut für die Gesellschaft, aber nicht automatisch gut für jeden. Gerade auf dem Arbeitsmarkt erzeugen sie auch Verlierer. Für das Aufkeimen des Populismus, für das Phänomen Donald Trump und den Brexit spielen diese Verlierer eine entscheidende Rolle. Deshalb mangelt es auch nicht an Bekenntnissen, dass dringend etwas zu deren Kompensation getan werden müsse.

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Doch wie soll das gehen? Diejenigen, die auf dem Arbeitsmarkt von den großen Strukturveränderungen betroffen sind, kommen oft nicht aus der typischen Zielgruppe des Sozialstaats. Sie beziehen kein Hartz IV, schlagen sich nicht mit mehreren Minijobs gleichzeitig herum. Die Globalisierung und der technologische Wandel treffen vielmehr eine stark industriell geprägte Mittelschicht, die ihre guten Arbeitsplätze verloren hat oder sich vor dem baldigen Verlust fürchtet.

Wie kann die Wirtschaftspolitik dieser Klientel helfen? Mit klassischer Einkommensumverteilung oder mit lenkender Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik? Mit Geld oder Arbeitsplätzen?

Die Sache mit dem Kuchen

Vor der Therapie mit all ihren Nebenwirkungen muss die Diagnose stehen. Wie wird man zu einem Verlierer? Für die grundlegende Beantwortung dieser Frage ist ein Theorem von zentraler Bedeutung, das der Ökonomie-Nobelpreisträger Paul Samuelson und sein Kollege Wolfgang Stolper schon vor über 75 Jahren in einer bahnbrechenden Arbeit entwickelt haben.

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Dessen Quintessenz lässt sich mit einer Süßwarenanalogie verdeutlichen. Außenhandel vergrößert danach „den Kuchen“, also das insgesamt in einem Land zur Verfügung stehende Einkommen. Aber dieser Zuwachs schlägt sich nicht dergestalt nieder, dass die Portionsgrößen aller Gesellschaftsmitglieder mehr oder weniger wachsen. Stattdessen passiert etwas Erstaunliches: einige Portionen legen enorm zu, aber auf anderen Tellern schrumpft das Tortenstückchen. Und das, obwohl doch insgesamt mehr da ist. Wie kommt es zu dieser paradoxen Situation?

Außenhandel führt auch zu Strukturwandel

Mehrere Faktoren wirken hier zusammen. Einerseits führt Außenhandel zu handfesten Vorteilen, von denen alle profitieren, nämlich neue, bessere und günstigere Produkte. Gerade Massenware wird durch internationalen Wettbewerb erschwinglicher, weniger die Luxusgüter für die oberen Zehntausend. Aber Außenhandel führt auch zu Strukturwandel, und hier liegt der Schlüssel für die Probleme. Länder spezialisieren sich auf die Bereiche, in denen sie besonders gut sind. In Deutschland sind das zum Beispiel der Maschinenbau oder, trotz diverser Skandale, immer noch die Automobilindustrie. Dafür schrumpfen andere Wirtschaftszweige, bei uns etwa die Textil- oder die Stahlbranche, wo andere Länder relativ besser sind und deren Produkte wir fortan importieren.

In diesen Branchen werden in Deutschland Arbeitskräfte freigesetzt. Keine Billiglöhner, sondern Fachleute mit oft jahrelanger Erfahrung in ihren jeweiligen Berufen. Die expandierenden Exportunternehmen benötigen aber nicht so viel zusätzliches Personal, weil sie tendenziell kapitalintensiver produzieren. Und wenn sie doch Leute einstellen, dann eher junge Berufsanfänger, aber nicht diejenigen, die gerade durch Importe ihre Arbeitsplätze verloren haben. Für die Betroffenen, vor allem für die ohne Universitätsabschluss, führt das zu spürbaren Einkommensverlusten.

Der Umstieg fällt den meisten nicht leicht

Mit meinen Kollegen Wolfgang Dauth und Sebastian Findeisen habe ich unzählige solcher Erwerbsverläufe analysiert. Das typische Muster zeigt, dass der Wiedereinstieg erst nach einer längeren Phase der Arbeitslosigkeit gelingt und dann oft im einfachen Dienstleistungssektor mündet. Die Schneider und Stahlarbeiter von gestern sind nicht die Mechatroniker oder Unternehmensberater von morgen. Man trifft sie eher hinter der Supermarktkasse wieder. Natürlich profitieren auch sie in ihrer Rolle als Konsumenten. Aber billige Smartphones können ein schwacher Trost sein.

Dieser Gruppe der Globalisierungsverlierer steht gerade in Deutschland eine noch größere Gruppe an Gewinnern gegenüber – junge, mobile, gut ausgebildete Beschäftigte in der Exportindustrie. Aber so sehr man sich für diese Gruppe freuen mag, die anderen gibt es auch.

Die Liste der Probleme ist leider noch nicht zu Ende. So eröffnet die Globalisierung auch die Möglichkeit, dass Unternehmen Teile ihrer Wertschöpfungskette oder ganze Produktionsstandorte ins Ausland verlegen. Dieses „offshoring“ funktioniert besonders gut bei Tätigkeiten in der Mitte des Qualifikationsspektrums. Die Dienste von Hausmeistern oder Friseuren kann man nicht nach Osteuropa verlagern. Die Forschungsabteilung oder das Spitzenmanagement auch nicht. Aber bei Routinetätigkeiten, die vormals von Facharbeitern verrichtet wurden – das Zusammenbauen von Einzelteilen, die standardisierte Abwicklung von Abrechnungen und dergleichen – da geht das schon besser. Und so geraten wiederum die Löhne gerade im mittleren Bereich der Verteilung unter Druck.

Die Roboter kommen

Und als ob das nicht reicht, kommt dann auch noch die Digitalisierung obendrauf. Unter den Schlagworten Industrie 4.0 und Künstliche Intelligenz werden derzeit allerlei Horrorszenarien an die Wand gemalt, wonach mehr als die Hälfte aller Arbeitsplätze demnächst durch Maschinen ersetzt werden. Solche düsteren Prophezeiungen gab es schon oft. Bis dato sind sie noch nie eingetreten, aber dieses Mal könnte ja auch alles anders sein.

Geht Deutschland bald die Arbeit aus? In unserer aktuellen Forschung analysieren wir erstmals die Arbeitsmarkteffekte von Industrierobotern in Deutschland. Deren Anzahl hat sich in den vergangenen 20 Jahren vervierfacht. Außer in Japan und Südkorea gibt es nirgends auf der Welt so viele Roboter wie hierzulande. Unsere Ergebnisse zeigen aber, dass deren Auswirkungen längst nicht so verheerend sind wie von manchen Gurus beschrien. Wir finden keine empirische Bestätigung für die These, dass Roboter die Zahl der Arbeitsplätze im Zeitraum von 1994 bis heute insgesamt verringert haben. Zumindest bislang kann also keine Rede davon sein, dass Roboter erbarmungslose Arbeitsplatzkiller sind.

Harmlos sind sie deswegen aber auch nicht. Roboter führen zu höherer Produktivität, aber nicht zu höheren Durchschnittslöhnen für die Beschäftigten. Negative Auswirkungen konzentrieren sich wiederum in der Mitte der Verteilung. Gut bezahlte Manager oder Techniker haben durch Roboter nicht viel zu befürchten; ganz im Gegenteil. Bei ungelernten Hilfsarbeitern stellen wir gar keine Effekte fest. Aber die Fachkräfte in der Produktion mit abgeschlossener Berufsausbildung sind diejenigen, deren Löhne durch Roboter geschmälert werden. Dieser Lohnverzicht ist auch ein Grund dafür, warum sich die Beschäftigungsverluste bislang in Grenzen hielten.

Hilfe für die Mitte

Außenhandel, offshoring, Roboter – diese Prozesse haben also einiges gemeinsam: Die Produktivität steigt, die Konsumenten und etliche Beschäftigten profitieren. Aber gerade in der Mitte des Lohnspektrums herrscht trotzdem nicht bloß eitel Sonnenschein.

Manch einer mochte über diese unangenehme Wahrheit lange Zeit nicht so gerne reden. Der Internationale Währungsfonds (IWF) oder die Welthandelsorganisation (WTO) etwa hätten noch vor wenigen Jahren kaum öffentlich zugegeben, dass Globalisierung auch Verlierer erzeugt. Vor kurzem haben sie genau das in einem gemeinsamen Dossier mit der Weltbank getan. Das ist ein wichtiger Schritt vorwärts. Denn das Leugnen von theoretisch fundierten und empirisch belegten Verteilungseffekten hilft nicht weiter. Letztlich delegitimiert es bloß die normative Grundlage von Freihandelspolitik.

Umverteilung ist notwendig

Aber wie kann die Wirtschaftspolitik helfen? Das volkswirtschaftliche Lehrbuch sieht eine Therapie mit bestechend einfacher Logik vor: mit Geld. Der Kuchen wächst ja, wie dargestellt, insgesamt an. Also kann man den Gewinnern, deren Portionen viel größer werden, einen Teil wieder entziehen und damit die Verlierer entschädigen. In der Realität werden zwar keine Kuchenstückchen hin und hergeschoben, aber konkret könnte diese Kompensationspolitik über ein progressives Einkommensteuersystem mit gleichzeitigen Transferzahlungen gestaltet werden.

So eine Umverteilungsmaschinerie läuft ohnehin permanent im Hintergrund mit, unabhängig vom Strukturwandel. Und sie tut das in Deutschland auch mit höherer Schlagzahl als anderswo. Ein Anstieg in der Ungleichheit der Bruttoeinkommen wird so, quasi vollautomatisch, bei den verfügbaren Nettoeinkommen wieder abgedämpft. Genügt das nicht zur Kompensation? Oder anders gefragt: Wenn das derzeitige Niveau als unzureichend empfunden wird, bestünde die konsequente Antwort nicht in einem Anstieg des Progressionsgrades?

Es ist zweifelhaft, ob das der richtige Weg wäre. Umverteilung über das Steuersystem lässt sich nicht beliebig steigern. Außerdem ist grundsätzlich fraglich, ob die Verlierer der Globalisierung und des technologischen Wandels überhaupt staatliche Transferzahlungen als Entschädigung wollen. Es handelt sich bei ihnen um Menschen aus der Mitte der Gesellschaft, die beruflich voll im Saft standen und die ihren Arbeitsplatz durch chinesische Importe oder demnächst vielleicht durch Roboter verloren haben. Wollen sie einen Scheck aus Berlin? Der kann sich schnell wie ein staatliches Almosen anfühlen. Vielen wäre vermutlich eine Unterstützung für neue berufliche Perspektiven lieber.

Wunderwaffe Arbeitsmarktpolitik?

Im Dossier der internationalen Organisationen findet sich daher auch keine Forderung nach mehr klassischer Einkommensumverteilung. Vielmehr kreisen die dortigen Vorschläge um ein anderes Grundmotiv. Beschäftigte, die besonders von Importdruck, Maschinen oder Produktionsverlagerung betroffen sind, sollen durch Umschulung schnell für neue Berufe in zukunftsträchtigeren Wirtschaftsbereichen fit gemacht werden. Einen Abstieg in die Langzeitarbeitslosigkeit will man auf diese Weise verhindern. Während der Such- und Trainingsphase werden zudem gezielte Zuschläge bei der Arbeitslosenversicherung zur besseren Absicherung angemahnt.

Also Verliererkompensation durch Arbeitsplätze anstatt mit Geld. Vorgeschlagen wird, dafür Programme wie den Europäischen Globalisierungsfonds aufzupäppeln, der sich um handelsbedingte Arbeitsmarktprobleme kümmert und darin seinem Amerikanischen Pendant, der „Trade Adjustment Assistance“, ähnelt. Diese will der amerikanische Präsident Donald Trump ironischerweise gerade kürzen. Da kaum einzusehen ist, warum Globalisierungsverlierer einen Sonderstatus haben sollten, sprechen sich IWF, WTO und Weltbank zudem für eine generelle Ausweitung der aktiven Arbeitsmarktpolitik aus.

Folgen der Maßnahmen sind nicht vorhersehbar

Der Fokus auf Umschulung und berufliche Weiterqualifikation ist folgerichtig. Viele Schwierigkeiten entstehen durch den individuellen Umgang mit Strukturwandel. Hier kann die Rolle der Bildung nicht stark genug betont werden. Chancengleichheit beim Zugang und eine breit angelegte Ausbildung, die spätere berufliche Mobilität fördert, sind langfristig die beste Versicherung gegen Arbeitsmarktrisiken.

Aber ob Arbeitsmarktpolitik alleine in der Lage sein wird, die Verlierer zu kompensieren, bleibt trotzdem abzuwarten. Nicht alles, was in der Vergangenheit in diesem Feld betrieben wurde, hat sich im Nachhinein als sonderlich effektiv erwiesen. Außerdem stellt sich eine besondere Herausforderung: die großen regionalen Unterschiede. Die Globalisierungsverlierer sind nicht gleichmäßig in Deutschland verteilt. Im Ruhrgebiet, in der Pfalz und in Oberfranken – dort wo die importkonkurrierende Industrie stark vertreten war – gibt es besonders viele von ihnen. Auch Digitalisierung und Automatisierung treffen einige Regionen viel härter als andere. Diese Schocks können eine schwere lokale Rezession hervorrufen und viele Arbeitnehmer gleichzeitig treffen. Qualifikationsmaßnahmen stoßen dann schnell an ihre Grenze, weil es im lokalen Markt schlichtweg zu wenige adäquate Arbeitsplätze für zu viele Interessenten gibt.

Nun kann man einem Schneider aus Pirmasens, der gerade seine Arbeit verloren hat, natürlich einen Umzug nahelegen, dorthin, wo die örtlichen Bedingungen besser sind. Bei jungen Menschen mit guter Ausbildung ist regionale Migration schließlich auch üblich. Aber so ein Vorschlag geht an der Lebenswirklichkeit vieler Menschen ziemlich vorbei. Schon berufliche Mobilität ist schwierig. Auch die beste Umschulungsmaßnahme macht aus einem Stahlkocher nicht über Nacht einen guten Webdesigner. Aber unsere Daten zeigen deutlich, dass regionale Mobilität aus vielerlei Gründen unter den Problemgruppen am Arbeitsmarkt noch viel schwächer ausgeprägt ist.

Fehlender Baustein: Regionalpolitik

Es spricht viel dafür, die Verlierer nicht bloß durch Geld, sondern auch durch neue Arbeitsplatzperspektiven zu kompensieren. Aber die Lösungen müssen vor Ort gefunden werden. Dafür reicht aktive Arbeitsmarktpolitik alleine nicht aus. Ein weiterer Baustein muss hinzukommen: die Regionalpolitik.

Regionalpolitik wird in Deutschland vor allem im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe regionale Wirtschaftsstruktur des Bundes betrieben, die sich aus dem Verfassungsgebot (Artikel 72 Grundgesetz) der gleichwertigen Lebensverhältnisse ableitet. Hierbei werden zunächst Gebiete ausgewiesen, die besonders unter Strukturwandel zu leiden hatten, die dann in den Genuss einer breiten Palette an Fördermaßnahmen kommen. Das Spektrum reicht von direkten Subventionen für Unternehmen über prioritären Infrastrukturausbau, Bildungssubventionen, die gezielte Ansiedlung von Behörden oder Fachhochschulen, die Verschönerung von Wohnquartieren, die Verbesserung weicher Standortfaktoren und vieles mehr. Es wird also nicht direkt Geld an die Bewohner der Verliererregionen überwiesen. Vielmehr geht es im Kern darum, auf indirektem Wege Arbeitsplätze dort zu schaffen oder zu halten. Regionalpolitik setzt also auf der Arbeitsnachfrageseite an – an den Unternehmen – und ergänzt somit die angebotsseitige aktive Arbeitsmarktpolitik.

Infrastruktur und Bildung müssen gefördert werden

Man darf sich nichts vormachen. Regionalpolitik ist keine gesamtwirtschaftliche Wachstumspolitik. So mancher Euro Fördergeld wäre in den wirtschaftlichen Zentren sicherlich produktiver angelegt. Doch darum geht es auch gar nicht. Regionalpolitik ist eine räumliche Spielart der Umverteilung, die zur Kenntnis nimmt, dass die Verlierer der Globalisierung und des technologischen Wandels räumlich stark konzentriert und weitgehend immobil sind. Sie folgt dann demselben Prinzip, für das sich auch die internationalen Organisationen ausgesprochen haben: Arbeitsplatzperspektiven statt Transferzahlungen.

Nun mag man einwenden, dass ein Sammelsurium an staatlichen Fördergeldern wohl kaum der richtige Weg sein könne, um gegen die Folgen des Strukturwandels anzukämpfen. Außerdem stehen gewisse Fördermaßnahmen im Ruf, völlig wirkungslos oder sogar kontraproduktiv zu sein. Richtig ist, dass innerhalb der Regionalpolitik einige Programme besser funktionieren als andere. Welche Instrumente am effektivsten sind, kann letztlich nur durch seriöse Evaluationen herausgefunden werden. So wie ein Arzt seine Therapien permanent verbessert, sollte es auch in der Wirtschaftspolitik zugehen: evidenzbasiert, also faktenorientiert. Richtig ist auch, dass man Regionalpolitik nicht mit Strukturkonservierung oder mit staatlicher Regionalplanung verwechseln darf. So sollte die Förderpraxis lieber keinen engen sektoralen Fokus haben und vor allem Infrastruktur und Bildung besonders in den Blick nehmen.

Wer regionale Strukturpolitik ablehnt, muss sich fragen lassen, was die Alternative ist. Ein Blick in die Vereinigten Staaten oder nach Großbritannien zeigt, dass die Hochburgen von Trump und Brexit-Befürwortern diejenigen Regionen in der Provinz sind, die schwer von Globalisierung und technologischem Wandel gezeichnet wurden. Diese hat man in beiden Ländern weitgehend sich selbst überlassen. Das Ergebnis ist bekannt. Besser, wenn aus Duisburg nicht das deutsche Detroit wird.

Über den Autor

Der Autor Jens Südekum ist Professor für Internationale Volkswirtschaftslehre am Düsseldorfer Institut für Wettbewerbsökonomie (DICE) an der Heinrich-Heine-Universität. Der 1975 in Goslar geborene Ökonom hat sich auf Regionalforschung spezialisiert, ein Feld, das lange nicht als besonders glamourös galt in der Zunft. Doch liefern Forscher wie Südekum wichtige Erkenntnisse darüber, welche staatlichen Maßnahmen sinnvoll sein können, damit abgehängte Regionen wieder Anschluss finden. Das dürfte Südekum auch in Deutschland zu einem immer interessanteren Gesprächspartner für die Politik machen. hig.
Quelle: F.A.Z.
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