Gastbeitrag

Deutschland sollte mehr Risikoteilung akzeptieren

 - 14:57

Im Euroraum gab es in letzter Zeit erfreuliche Nachrichten: Die Wirtschaft wächst wieder kräftig. Es wurden, vor allem im Bereich der Bankenunion, bedeutende institutionelle Reformen durchgeführt. Weitreichende Wirtschaftsreformen wurden eingeleitet, insbesondere in Frankreich.

Als französische und deutsche Ökonominnen und Ökonomen, die Europa und der Freundschaft zwischen unseren beiden Ländern zutiefst verbunden sind, haben wir trotz der positiven Entwicklungen Sorge, dass der Euroraum immer noch großen Risiken ausgesetzt ist. Um diesen zu begegnen, ist eine gemeinsame, breitangelegte Reformanstrengung erforderlich. Ansonsten bleibt die Gefahr hoch, dass eine neue Schulden- oder Finanzkrise den Euroraum in einer nicht allzu fernen Zukunft erschüttern könnte.

Der Aufschwung im Euroraum ist aus drei Gründen fragil:

Erstens beruht die Stabilisierung in der Währungsunion zu stark auf der Europäischen Zentralbank (EZB). Diese hat vor dem Hintergrund einer schwachen Inflation eine expansive Geldpolitik umgesetzt, die zur Erholung der krisengeschüttelten Länder beigetragen hat. Die graduelle Rückkehr zur Preisstabilität bedeutet, dass die EZB ihre expansive Geldpolitik zurückfahren wird und die Zinsen steigen werden. Das könnte diejenigen Länder unter Druck setzen, die ihre Wirtschaft nur zögerlich reformiert und ihre Verschuldung nicht hinreichend abgebaut haben.

Zweitens stellen die Altlasten der globalen Finanzkrise und der europäischen Schuldenkrise noch immer eine Gefahr für die Finanzstabilität des Euroraums dar. Eine besonders schwerwiegende Sorge sind die hohen Forderungen der Banken einiger Mitgliedstaaten gegenüber ihren heimischen Regierungen. Verwerfungen bei heimischen Staatsanleihen werden so umgehend zu Risiken für das gesamte Finanzsystem und die Realwirtschaft.

Drittens haben sich die Instrumente im Euroraum zur Förderung guter Wirtschaftspolitik auf Ebene der Mitgliedstaaten oft als stumpf und ineffektiv erwiesen – insbesondere wenn es darum ging, die Anhäufung von Staatsschulden zu verhindern. Diese Instrumente sind zudem eine Quelle politischer Spannungen. Die Europäische Kommission, welche die Einhaltung der Regeln überwachen soll, wird entweder als zu harsch oder als zu nachgiebig kritisiert.

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Glücklicherweise sind sich die französische und die deutsche Regierung der Notwendigkeit einer Reform der Währungsunion bewusst. Informelle Gespräche begannen schon vor der Bundestagswahl, und werden sich in den kommenden Monaten hoffentlich intensivieren. Emmanuel Macron und Angela Merkel haben beide Unterstützung für ein Budget im Euroraum, für einen europäischen Finanzminister oder für einen Europäischen Währungsfonds signalisiert. Leider füllen beide Seiten diese Begrifflichkeiten aber mit sehr unterschiedlichen Inhalten. In seiner Zeit als französischer Wirtschaftsminister hat Macron für ein Budget im Euroraum mit einer eigenen Einnahmequelle plädiert, die „automatisch für Stabilisierung sorgt und es ermöglicht, die Haushaltspolitik auf europäischer Ebene je nach Phase des Wirtschaftszyklus expansiv oder restriktiv zu gestalten.“ Seitdem hat er diese Idee abermals aufgegriffen, allerdings in weniger präziser Form. Merkel denkt hingegen über einen kleinen Fonds nach, der Länder des Euroraums bei der Durchführung struktureller Reformen unterstützt. Zum Europäischen Währungsfonds sind die Vorstellungen ebenfalls unterschiedlich. Die deutsche Regierung möchte den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zu einem Überwacher der Wirtschafts- und Haushaltspolitik der Mitgliedsländer ausbauen. Frankreich will ihn mit mehr finanzieller Schlagkraft ausstatten.

Diese Unterschiede spiegeln die tiefe Spaltung der inhaltlichen Positionen der beiden Länder wider. Deutsche Verantwortliche haben sich lange gegen Forderungen nach zusätzlichen Stabilisierungsmaßnahmen und Instrumenten zur Risikoteilung gesperrt und stattdessen auf eine strengere Implementierung der Haushaltsregeln und mehr Marktdisziplin gepocht. Französische Politiker haben zusätzliche Stabilisierungsinstrumente sowie mehr Risikoteilung gefordert. Sie erkennen zwar an, dass dies mit einer strengeren Haushaltsdisziplin auf nationaler Ebene einhergehen muss, aber sie lehnen zusätzliche Marktdisziplin ab.

Beharren beide Seiten auf ihren gegenwärtigen Positionen, dann ist der Ausgang des aufkeimenden deutsch-französischen Reformimpulses vorhersehbar – und deprimierend. Denn er würde keine der großen Herausforderungen adressieren. Es käme vielleicht zu einem symbolischen Budget im Euroraum, mit geringen Mitteln und ohne Kreditaufnahmekapazität, und womöglich zu einem europäischen „Finanzminister“. Als Ausgleich gäbe es aber nicht mehr Marktdisziplin, wie es sich die deutsche Seite erhofft, sondern striktere Interventionsregeln auf europäischer Ebene, womöglich begleitet von einer symbolischen Verschärfung der nationalen Haushaltsregeln.

Bei einer solchen „kleinen Lösung“ könnten die beiden Regierungen zwar zu Hause einen Erfolg reklamieren. Sie würde den Euroraum aber nicht stabiler machen, da sie die Ursachen der geringen Wirksamkeit der fiskalischen Regeln nicht adressieren würde. Werden keine besseren Anreize für die nationale Wirtschaftspolitik im Einklang mit den europäischen Regeln geschaffen, sind noch mehr Konflikte der Mitgliedstaaten mit „Brüssel“ programmiert. Und schlimmer noch droht ein solcher „small bargain“ ein trügerisches Gefühl der Sicherheit zu erzeugen, das notwendige nationale und europäische Reformen bremsen könnte.

Damit Europa vorankommt, müssen sich Frankreich und Deutschland ehrgeizigere Ziele setzen:

Erstens müssen sie über viel mehr diskutieren als Haushaltspolitik. Ein Budget im Euroraum könnte zwar zu einer Teilung der Risiken beitragen, seine Ausgestaltung ist aber schwierig. Zudem gibt es gute Gründe, zur Erfüllung bestimmter supranationaler Aufgaben für gemeinsame Budgets auf EU- und nicht auf Euro-Ebene zu plädieren. In diesem Fall wird es umso wichtiger, eine Teilung der Risiken über nicht-fiskalische und nicht-monetäre Instrumente zu ermöglichen. Das schließt eine Diskussion über die sich zurzeit in der Sackgasse befindende gemeinsame Einlagensicherung ein und vor allem über die in Europa wenig entwickelte Kapitalmarktintegration.

Zweitens müssen die Entscheidungsträger sich Gedanken über den Umgang mit den Altlasten der Krise machen, insbesondere mit den Risiken der Banken gegenüber heimischen Staatsanleihen. Dies erfordert eine regulatorische Begrenzung dieser Positionen, als natürliches Pendant zu einer europäischen Einlagensicherung. Zudem benötigen wir eine Diskussion darüber, ob, und wenn ja, wie sichere europäische Wertpapiere geschaffen und implementiert werden können, um den Risikoverbund zwischen Banken und Staaten zu reduzieren und Kapitalflüsse zu stabilisieren.

Am wichtigsten ist jedoch, dass die Verantwortlichen in Frankreich und Deutschland bereit sind, ihre traditionellen Standpunkte zu verlassen, aber zugleich darauf bestehen, dass berechtigte Anliegen in die Diskussionen Eingang finden müssen.

Deutschland sollte ein höheres Ausmaß an Risikoteilung im Euroraum akzeptieren und gleichzeitig darauf drängen, dass die Anreize für Reformen gewahrt bleiben und die Nichtbeistandsklausel für Staaten sowie die Bail-in-Regeln für Banken glaubwürdiger werden.

Frankreich wiederum sollte mehr Marktdisziplin zulassen – aber in einer Art und Weise, welche die Finanzstabilität nicht gefährdet. Eine Restrukturierung von Staatsschulden sollte als letzte Möglichkeit zugelassen werden. Beide Seiten sollten sich für eine Vereinfachung der Haushaltsregeln stark machen und für weniger Feinsteuerung aus Brüssel.

Als Ökonominnen und Ökonomen, die eine gemeinsame intellektuelle Sprache sprechen, sich aber der unterschiedlichen nationalen Prägungen bewusst sind, glauben wir, dass ein deutsch-französischer Kompromiss zu bedeutenden Reformen des Euroraums zwar anspruchsvoll, aber möglich ist.

Leitgedanke sollte hierbei die Stärkung der Marktdisziplin sowie der Risikoteilung sein. Ein wichtiger Schritt ist das Durchbrechen des Teufelskreises zwischen Staaten und Banken. Dies würde den Euro widerstandsfähiger machen und die Marktdisziplin stärken, indem es staatliche Umschuldungen ohne Bankenkrise und umgekehrt Bankenrestrukturierungen ohne massive staatliche Kosten ermöglichen würde.

Wir hoffen, in den kommenden Monaten zur Gestaltung praktikabler Lösungen in diesem Sinne beitragen zu können. Wir unterstützen die Bemühungen der französischen und deutschen Regierungen, eng mit anderen europäischen Regierungen und europäischen Institutionen zusammenzuarbeiten, um dem Euroraum den dringend notwendigen Reformimpuls zu verleihen.

Autoren:

Agnès Bénassy-Quéré (Paris School of Economics, Universität Paris 1 und Conseil d’analyse Economique)

Markus Brunnermeier (Princeton University)

Henrik Enderlein (Hertie School of Governance und Jacques Delors Institute, Berlin)

Emmanuel Farhi (Harvard University)

Lars Feld (Universität Freiburg, Walter Eucken

Institut und Sachverständigenrat)

Marcel Fratzscher (DIW Berlin, und Humboldt Universität)

Clemens Fuest (Ifo-Institut und Universität München)

Pierre-Olivier Gourinchas (University of California, Berkeley)

Philippe Martin (Sciences Po und Conseil d’analyse économique)

Jean Pisani-Ferry (Hertie School of Governance, Berlin, und Sciences Po, Paris)

Hélène Rey (London Business School)

Isabel Schnabel (Universität Bonn und Sachverständigenrat)

Nicolas Véron (Bruegel und Peterson Institute of International Economics)

Beatrice Weder di Mauro (Insead, und Universität Mainz)

Jeromin Zettelmeyer (Peterson Institute of International Economics)

Quelle: F.A.Z.
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