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Retten ohne Ende

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Derzeit entscheidet das Bundesverfassungsgericht über Verfassungsbeschwerden, die sich gegen den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) richten, den dauerhaften Rettungsschirm. Obwohl der ESM-Vertrag im Zentrum der Aufmerksamkeit steht und sein Text im Netz leicht auffindbar ist, zeigte sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht, dass Bundesregierung und viele Abgeordnete den Inhalt dieses Vertrags entweder nicht kannten oder nicht kennen wollten.

Zum Teil mag das darauf beruhen, dass der ESM-Vertrag von angelsächsischen Wirtschaftskanzleien geschrieben wurde und an das Kleingedruckte mancher Finanzprodukte erinnert: Hingucker wie das Stammkapital von 700 Milliarden Euro sind tatsächlich fettgedruckt, während sich die folgenreichsten Bestimmungen in nachgeordneten Absätzen finden. Begrenzt der Vertrag die Haftung Deutschlands auf 190 Milliarden Euro? Der Bundesfinanzminister wird nicht müde, diese Belastungsobergrenze zu betonen, doch findet sie im Vertrag keine Stütze.

Erstens beschränkt Artikel 8 Absatz 5 des Vertrags die Haftung nicht auf das Kapital zum Nennwert, das zusammen 700 Milliarden Euro beträgt, sondern auf das Kapital zum Ausgabekurs. Dies ist eminent wichtig, weil der Gouverneursrat beschließen darf, dass der Ausgabekurs den Nennwert übersteigt (siehe Artikel 8 Absatz 2). Zum Beispiel durch Verdopplung des Ausgabekurses könnte der ESM die Haftungssumme auf fast 1,4 Billionen Euro erhöhen, ohne dass es einer Vertragsänderung oder Kapitalerhöhung bedürfte.

Zweitens enthält Artikel 25 Absatz 2 eine Nachschusspflicht, die den allgemeinen Einzahlungs- und Haftungspflichten als spezielleres Recht vorgeht: Hiernach muss Deutschland über seinen Anteil hinaus einzahlen, wenn ein anderer Mitgliedstaat seiner Einzahlungspflicht nicht nachkommt: ein vorhersehbarer Fall, weil Staaten wie Griechenland oder Portugal zu effektiven Einzahlungen gar nicht in der Lage sind.

Deutschland könnte mit mehr als 700 Milliarden Euro belastet werden

Aufgrund der Nachschusspflicht kann die Belastung Deutschlands auf 700 Milliarden Euro steigen; aufgrund eines erhöhten Ausgabekurses auch weit darüber hinaus. In Tat und Wahrheit enthält der ESM-Vertrag keine Belastungsobergrenze. Nun mag man einwenden, höhere Ausgabekurse und Nachschüsse seien derzeit nicht geplant. Es fragt sich aber, warum diese Regeln im Vertragstext versteckt wurden und die Bundesregierung mit Verweis auf plakativere Passagen eine angeblich wasserdichte Belastungsobergrenze behauptet, obwohl diese nicht existiert.

Weitere Punkte verstärken den Eindruck einer Irreführung von Parlament und Öffentlichkeit, etwa die seit Wochen diskutierte Frage, ob der ESM eine Banklizenz erhalten solle. Artikel 32 Absatz 9 befreit den ESM von jeder Zulassungs- und Lizenzierungspflicht als Kreditinstitut. Eine Banklizenz ist überflüssig.

Prof. Dr. Stefan Homburg lehrt Öffentliche Finanzen an der Leibniz Universität Hannover und berät bei den aktuellen Verfassungsbeschwerden in Karlsruhe die Klägerseite.
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Über die Mittel hinaus, die der ESM von den Mitgliedstaaten „abruft“, kann er laut Artikel 21 unbeschränkt Kredite aufnehmen, auch durch Anleihebegebung an den Kapitalmärkten. Hierdurch werden ohne Verwendung dieses Reizworts „Eurobonds“ eingeführt, weil alle Mitgliedstaaten gemeinsam für die vom ESM begebenen Anleihen haften. Die Behauptung der Bundeskanzlerin, Eurobonds werde es zu ihren Lebzeiten nicht geben, steht hierzu in seltsamem Gegensatz.

Ein letztes Beispiel zu verbreiteten Missverständnissen betrifft direkte Zahlungen des ESM an Banken. Viele Beobachter meinten nach dem letzten Brüsseler Gipfel, die dort beschlossene Bankenunion erfordere eine Vertragsänderung. Es ist aber viel schlimmer: Laut Artikel 19 kann der ESM die Liste der bisher vorgesehenen Instrumente durch Beschluss jederzeit erweitern. Einer Vertragsänderung bedarf es nicht.

Wird das Haushaltsrecht des Parlaments verletzt?

Seit die Stände dem englischen König Johann Ohneland im Jahre 1215 die „Magna Charta“ abrangen, haben sich die Völker Europas schrittweise die Herrschaft über Steuern und Staatsausgaben erkämpft. Dieses Haushaltsrecht des Parlaments ist das Herzstück der Demokratie, weil ein direkter Interessengegensatz zwischen Obrigkeit und Untertanen nicht bei der Ausgestaltung von Normen des Zivil- oder Strafrechts besteht, sondern dann, wenn es ums Geld geht. Von großer Bedeutung für die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist daher die Frage, ob das Haushaltsrecht des Bundestags als Kern des Demokratieprinzips durch den ESM-Vertrag verletzt wird. Dieses Haushaltsrecht umfasst zweierlei, nämlich das Entscheidungsrecht über Steuern und Ausgaben sowie umfangreiche Kontrollrechte.

Dem Entscheidungsrecht des Bundestags sollen mehrere Bestimmungen Rechnung tragen, die allerdings völkerrechtlich nicht verbindlich sind, weil sie nicht in den ESM-Vertrag aufgenommen wurden, sondern nur in das nationale Begleitgesetz. Alle wichtigen Entscheidungen des ESM liegen beim Gouverneursrat, der aus den Finanzministern der Mitgliedstaaten besteht. Beschlüsse des Gouverneursrats sind völkerrechtlich wirksam, auch dann, wenn der Bundestag anderer Meinung sein sollte. Eine Ausnahme gilt lediglich für Stammkapitalerhöhungen, die gemäß Artikel 10 des Vertrags eine Zustimmung des Bundestags voraussetzen.

Wird der ESM auf den Bundestag warten? Nein.

Bei anderen Entscheidungen ist der deutsche Gouverneur zwar formal an den Willen des Bundestages gebunden, doch erscheint diese Konstruktion fragwürdig: Aufgrund der bisherigen Erfahrungen mit „Rettungsaktionen“ werden Beschlüsse des Gouverneursrats nicht nach wochenlangen Beratungen fallen. Vielmehr werden es Dringlichkeitsbeschlüsse sein, die Artikel 4 Absatz 4 des ESM-Vertrags ausdrücklich erlaubt. Man stelle sich vor, Italien stelle einen Hilfsantrag, weil es vom Kapitalmarkt abgeschnitten ist und öffentliche Ausgaben nicht mehr finanzieren kann. Wird der Gouverneursrat dann auf Einberufung, Beratung und Beschlussfassung des Bundestages warten? Nein, er wird sofort beschließen, und der deutsche Gouverneur wird den Bundestag unterrichten und ihn um Zustimmung bitten.

Die Abgeordneten der jeweiligen Koalitionsmehrheit haben dann die Wahl, den Beschluss nachträglich zu billigen oder ihren Finanzminister im Regen stehen zu lassen und Neuwahlen zu riskieren, was an der Wirksamkeit des Beschlusses aber nichts ändert. Der Finanzminister wiederum wird darauf verweisen, dass Dringlichkeitsbeschlüsse im nationalen Begleitgesetz übersehen wurden. Geschehen kann ihm ohnehin nichts, weil ihm der ESM-Vertrag strafrechtliche Immunität gewährt. Und als Organmitglied des ESM mag der Finanzminister völkerrechtlich sogar zu Loyalität und Zustimmung verpflichtet sein; dieses Problem der gespaltenen Loyalität ist bisher kaum beleuchtet worden.

Ein zutiefst korruptes System ist angelegt

Während der Vertrag das Beschlussrecht des Parlaments bis zur Unkenntlichkeit verkrüppelt, eliminiert er das Kontrollrecht sogar vollständig: Die Mitglieder des ESM unterliegen einer unbegrenzten Geheimhaltungspflicht und Immunität (Artikel 34 und 35), die Räume und Archive sind unverletzlich, und alle Tätigkeiten des ESM sind jeder administrativen, gerichtlichen oder gesetzlichen Kontrolle entzogen (Artikel 32). Zwar veröffentlicht der ESM einen testierten Jahresabschluss, doch wählt er die Prüfer selbst aus. Eine externe Kontrolle durch Rechnungshöfe oder gar Abgeordnete findet nicht statt.

Die Abgeordneten des amerikanischen Kongresses konnten nach der sogenannten AIG-Rettung wenigstens per Klage in Erfahrung bringen, an welche Großbanken, es handelte sich namentlich um Goldman Sachs und die Deutsche Bank, Steuergelder von über 100 Milliarden Dollar geflossen waren; die Bundestagsabgeordneten werden keine vergleichbare Information erhalten. Im ESM-Vertrag ist ein zutiefst korruptes Begünstigungssystem angelegt.

Wenn das Gericht den Vertrag passieren lässt, muss es rote Linien hinausschieben

Unter allen Kautelen stößt dieses Geheimhaltungsgebot verfassungsrechtlich auf die größten Bedenken, weil es nicht nur das Haushaltsrecht des Parlaments entleert, sondern auch evident dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz widerspricht. Selbst wer die Rettungspolitik bejaht, wird keine Notwendigkeit für einen rechtsfreien Raum erkennen, in dem unvorstellbare Summen geheim an einzelne Banken und Staaten gezahlt werden, während jede kleine Behörde der Öffentlichkeit über jeden Cent ihrer Mittelverwendung Rechenschaft schuldet. Die Geheimhaltung wirkt auf die beschränkte Beschlusskompetenz zurück, weil der Bundestag die näheren Konditionen der Rettungsprogramme und insbesondere die Zahlungsempfänger nicht kennt.

Lässt das Bundesverfassungsgericht den ESM-Vertrag passieren, muss es rote Linien, die es in früheren Urteilen gezogen hat, abermals hinausschieben. Das wäre bedauerlich, denn ausweislich der vielen tausend Verfassungsbeschwerden sind es ja nicht nur jüngere Menschen, die in unzähligen Internetforen die drohende Transformation der europäischen Demokratien in eine von der Finanzindustrie beherrschte Plutokratie befürchten.

Vielmehr besteht die Gefahr eines Systemwechsels durchaus. Negative wirtschaftliche Folgen einer Verwerfung des ESM-Vertrags wie sie vom Bund in der mündlichen Verhandlung noch für eine bloße Verzögerung beschworen wurden, dann aber nicht eintraten, sind nicht zu befürchten. Die Mitgliedstaaten könnten den vorübergehenden Rettungsschirm prolongieren oder andere, verhältnismäßige Maßnahmen ergreifen, statt mit dem ESM ein auf ewig angelegtes Herrschaftsinstrument der Exekutive zu schaffen.

Update: Die Rolle des Rechnungshofs

Der Sprecher des Bundesrechnungshofs weist darauf hin, dass entgegen der Aussage von Stefan Homburg eine externe Kontrolle des ESM durch die Rechnungshöfe stattfindet.

Artikel 30 des Vertrags sieht einen Rechnungsprüfungsausschuss vor. Ihm gehören fünf Mitglieder an. Dieser prüft die Ordnungsmäßigkeit, die Regelkonformität, die Leistung und das Risikomanagement des ESM im Einklang mit internationalen Prüfungsstandards. Der Gouverneursrat macht den Jahresbericht des Board den Parlamenten zugänglich. Initiiert durch den Präsidenten des Bundesrechnungshofes, wurde dies aufgenommen.

Quelle: F.A.S.
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