Europäische Union

Zur politischen Ökonomie von Sezessionen

Von Martin Braml und Gabriel Felbermayr
 - 14:51

Die Sezessionsbestrebungen der inzwischen abgesetzten katalanischen Regionalregierung werfen wie schon beim Unabhängigkeitsreferendum der Schotten im Jahr 2014 die Frage nach der ökonomischen Bewertung dieser Tendenzen auf. Die ökonomischen Argumentationslinien der Gegner von Sezessionen verlaufen in etwa folgendermaßen: Ein neu gegründeter Nationalstaat ist als neues Völkerrechtssubjekt nicht automatisch Teil von internationalen Organisationen und Verträgen des vormaligen Staates. Dies betrifft zuvorderst die EU-Mitgliedschaft und damit den Zugang zum EU-Binnenmarkt. Nach der Prodi-Doktrin führt ein Austritt einer Region aus einem Mitgliedstaat zwangsläufig zu einem Austritt aus der EU.

Ein neuer Staat müsste sich also neu bewerben, und die Aufnahme in die EU kann erst mit Einstimmigkeit unter den vorhandenen Mitgliedern erfolgen. Mit einer glaubhaften Drohung, diese Wiederaufnahme in die EU zu blockieren, lauten die Handlungsalternativen: Unabhängigkeit ohne Zugang zum Binnenmarkt oder Beibehaltung des Status quo. Die dritte Alternative, nämlich Unabhängigkeit mit Zugang zum Binnenmarkt, ist damit aus den potentiell möglichen Handlungsalternativen herausgenommen. Da Letztere die Alternative Unabhängigkeit ohne Zugang zum Binnenmarkt strikt dominiert, wird eine Entscheidung eher in Richtung Beibehaltung des Status quo herbeigeführt.

Aus der Perspektive der bestehenden europäischen Nationalstaaten ist eine solche Denkweise aus machtpolitischen Gründen nachvollziehbar. Doch ist dies auch im Interesse der Bürger?

Der gemeinsame Binnenmarkt als Ankerpunkt

Der Zugang zum EU-Binnenmarkt ist für die wirtschaftliche Prosperität aller Teilnehmer von vitalem Interesse. Dies gilt für kleine Länder mehr als für große, die Vorteile durch die eigene Marktgröße haben. Der EU-Binnenmarkt ist beispielsweise für das kleine Österreich bedeutsamer als für das zehnmal so große Nachbarland Deutschland.

Die Volkswirtschaftslehre kennt keine zwingenden Gründe, warum die vier Grundfreiheiten des Binnenmarktes – freier Güter-, Dienstleistungs-, Kapital-, und Personenverkehr – nur gemeinsam gewährt werden dürfen. Im Idealfall führen nämlich sowohl Freihandel also auch Mobilität von Arbeit und Kapital zu identischen Ergebnissen. Das Junktim der vier Freiheiten ist also viel mehr ein politisches Dogma, als dass es theoretischen Überlegungen Rechnung trüge.

Daher gibt es auch in der Praxis viele verschiedene Formen wirtschaftlicher Integration. Selbst innerhalb der EU sind die Länder unterschiedlich tief integriert, man denke hier nur an die Mitgliedschaft im Euroraum oder den Schengen-Raum. Zudem haben auch Nicht-EU-Mitglied-Staaten Wege gefunden, am Binnenmarkt teilzunehmen. Dies kann im Rahmen der Europäischen Freihandelsassoziation (Island, Liechtenstein, Norwegen, Schweiz) geschehen, in einer vertieften und umfassenden Freihandelszone (Georgien, Moldawien, Ukraine) oder durch einen Beitritt zur Europäischen Zollunion (Türkei). Auch wurden in den letzten Jahren Freihandelsabkommen mit Korea, Kanada und bald auch mit Japan geschlossen. Die Frage, warum die EU ehemaligen Mitgliedern, die durch die Abspaltung von ihren ehemaligen Zentralstaaten aus ihr austreten müssen (ohne dies zu wollen), schlechtere Marktzugangskonditionen als Drittländern gewährt, entzieht sich jeglicher pragmatischer Überlegungen.

Nun kann man einwenden, dass die EU durch diese Politik in Europa Stabilität erzeugen will, indem sie Sezessionen entgegenwirkt. Doch dann stellt sich die Frage, warum die EU Länder aufnimmt, die durch einseitige Sezessionen erst kürzlich entstanden sind (wie etwa Slowenien), oder solche Länder anerkennt (wie etwa Montenegro).

Kann man den Lauf der Geschichte aufhalten?

Dies alles führt unter Auslassung emotionaler Gesichtspunkte zu der Frage, ob die oben erwähnte Drohung, einen neu entstehenden Staat automatisch aus dem Verbund der EU auszuschließen, erstens sinnvoll und zweitens glaubhaft ist.

Zum ersten Punkt, der Sinnhaftigkeit: Das Entstehen und Verschwinden von Staaten ist ein in der neueren Geschichte ständig wiederkehrender Prozess, und das Festhalten am Status quo ist so, als ob man den Lauf der Geschichte aufhalten möchte. Im Jahr 1815 gab es in Europa eine hohe Zahl an Staaten. Allein der Deutsche Bund umfasste 38 Staaten. Die natürlichen Größenvorteile eines Staates durch seine Marktgröße und militärische Macht verringerten die Anzahl der Staaten durch das Aufkommen der Nationalstaaten auf 57 im Jahr 1914.

Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es etwa 100 unabhängige Staaten. Heute erkennt die Bundesrepublik 194 unabhängige Staaten auf der Welt an. In großen demokratischen Bundesstaaten ist die Neugründung von Staaten innerhalb einer Föderation eher die Norm als die Ausnahme. Die 50 Bundesstaaten der Vereinigten Staaten sind über einen Zeitraum von 172 Jahren (von 1787 bis 1959) gegründet und als solche vom Zentralstaat anerkannt worden. Im Vielvölkerstaat Indien spaltete sich erst im Jahr 2014 Telangena von Andhra Pradesh ab und ist seitdem der 29. Bundesstaat; seit 1987 wurden insgesamt sieben neue Bundesstaaten geschaffen, stets auf friedliche Weise.

In der Schweiz haben die Kantone sehr viel Autonomie

Mit zunehmender Größe eines Staatsgebildes gehen sowohl Vor- als auch Nachteile einher. Halten sich Größenvorteile und die Kosten der Zentralisierung (aufgrund innerstaatlicher Heterogenität) die Waage, ist ein Gleichgewicht erreicht, das die optimale Größe eines Staates beschreibt. Größenvorteile sind vor allem im Binnenmarkt und in Bereichen der äußeren Sicherheit zu finden, wo Marktgröße zum einen den Wettbewerb fördert und zum anderen eine kritische Größe potentielle Feinde von einem militärischen Angriff abhält.

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Gerade für Länder in Europa aber, wo der gemeinsame Markt durch die EU und die gemeinsame Sicherheit durch die Nato garantiert werden, entfallen diese Größenvorteile zunehmend. Ein Größenvorteil mag auch der politische Einfluss auf der supranationalen Ebene sein; doch dieser kann auch durch informelle Zusammenschlüsse oder eben durch Delegation auf einen supranationalen Verbund entfaltet werden. Die Kosten der Zentralisierung bleiben allerdings, weil die regionalen Bedürfnisse der Bewohner mit steigender Größe zunehmend schlechter befriedigt werden können. Diese regionalen Bedürfnisse sind Folge von lokal variierenden Präferenzen der Bewohner mit Blick auf Kulturpolitik, Strukturwandel, Sprachpolitik und viele weitere Bereiche. Ändert sich das oben erwähnte Kosten-Nutzen-Verhältnis für eine Region, kann eine Abspaltung rational sein.

Freilich gibt es auch Lösungen dazwischen, beispielsweise in Föderalstaaten oder autonomen Regionen. Es ist mindestens beachtenswert, dass in der kleinen Schweiz die 26 Kantone enorm viel Autonomie besitzen. Dies minimiert die Kosten der Zentralisierung.

Nationalstaaten sollten immer freiwillige Zusammenschlüsse sein

Zum zweiten Punkt, der Glaubwürdigkeit: Ist die Drohung wirklich glaubhaft, ein Land, das den Weg der Sezession wählt, dauerhaft vom gemeinsamen Markt auszuschließen? Argumentiert man spieltheoretisch, so wäre dieser Ausschluss nicht teilspielperfekt: Sobald die Sezession ein Faktum ist, ist es auch für den vormaligen „Mutterstaat“ aus reinem Eigennutz optimal, das neue Staatsgebilde ökonomisch möglichst eng an sich zu binden. So zeigen viele Studien, dass die verbleibenden EU-Volkswirtschaften umso mehr unter dem Brexit leiden, je härter dieser ausfällt. Genauso verhielte es sich im Falle Spanien–Katalonien oder Vereinigtes Königreich–Schottland. Auch die spanische Wirtschaft hat ein enormes Interesse, weiterhin mit den katalanischen Unternehmen zusammenzuarbeiten. Selbstverständlich ist die umgekehrte wirtschaftliche Abhängigkeit größer – aber dies ist ein reines Marktgrößenargument: Deutschland ist auch für Österreich relativ wichtiger als umgekehrt, und dennoch profitieren beide vom gemeinsamen Handel.

Hier mag nun der Einwand kommen, dass bei einem wiederholten Spiel die oben erwähnte Drohung des dauerhaften Ausschlusses aus dem Binnenmarkt dennoch glaubhaft sein mag, um Nachahmer von einer Sezession abzubringen. Und in der Tat ist dies offensichtlich das Kalkül, das man bei den Brexit-Verhandlungen beobachten kann: Schon das Setting – die Behauptung eines zwingenden Junktims zwischen den „vier Freiheiten“ der EU und die Weigerung, vor einer Einigung zu Finanzfragen ein zukünftiges Freihandelsregime zu verhandeln – zielt darauf ab, den Brexit nicht zu einem Erfolg werden zu lassen und Nachahmer abzuschrecken. Ebenso mag die spanische Zentralregierung mit Blick auf die Katalonien-Frage das Baskenland im Blick haben.

Dieses Argument greift aber insofern zu kurz, als dass es seine Langfristfolgen dramatisch verkennt: Nationalstaaten oder Staatenbünde wie die EU oder die Eurozone sollten, normativ betrachtet, immer freiwillige Zusammenschlüsse sein; dies ist unmittelbare Folge völkerrechtlicher Prinzipien: nämlich des Selbstbestimmungsrechts der Völker und der Zustimmung der Regierten. Schon deshalb sollten Verfassungen eine Möglichkeit zur Abspaltung vorsehen.

Sezessionsklauseln haben einen weiteren entscheidenden Vorteil: Sie balancieren die Struktur der Verhandlungsmacht von Regionen innerhalb eines Staates aus. Schon ihre bloße Existenz macht ein Übervorteilen einer einzelnen Region unmöglich, weil immer die Drohung seitens der übervorteilten Region bestünde, dass diese Region von der Austrittsklausel Gebrauch macht. Umgekehrt führt eine solche Klausel aus den genannten Gründen gerade nicht zu Kleinstaaterei, sondern ist letztlich dafür geschaffen, nie gebraucht zu werden, weil sie von vornherein eine ausgleichende Wirkung entfaltet und somit ein stabiles Gleichgewicht erzeugt. Die Größenvorteile eines Landes würden somit weiterhin genutzt und die Kosten der Zentralisierung auf ein Minimum reduziert.

Kleinstaat oder Großmacht – wer ist erfolgreicher?

Ein häufig genanntes Argument gegen Sezessionen lautet, dass kleinere Staaten wirtschaftlich nicht prosperieren können. Für die EU, die schon erwähnte Größenvorteile auf die supranationale Ebene hebt, fehlt dafür jede Evidenz. Die Beispiele Malta und Luxemburg machen offensichtlich, dass die Überlebensfähigkeit eines Staates innerhalb der EU schon bei einer Einwohnerzahl von etwa einer halben Million gegeben ist. Mehr noch: Die reichsten Länder der EU, gemessen am Einkommen je Kopf, sind allesamt klein: Luxemburg, Irland, Österreich und Niederlande. Erst dann folgt Deutschland. Außerhalb der EU gehören die Kleinstaaten Schweiz, Norwegen und Singapur zu den reichsten Volkswirtschafen der Welt. In der Tat gibt es weder in Europa noch in einem größeren Länderquerschnitt einen statistisch signifikanten Zusammenhang zwischen Größe und Pro-Kopf-Einkommen, wie etwa eine Studie des Berkeley-Ökonomen Andrew Rose zeigt.

Legalisten mögen sich wie im Falle Spaniens geschehen hinter der Verfassung verstecken, die keine Abspaltung einzelner Landesteile vorsieht. So notwendig Rechtspositivismus für den demokratischen Rechtsstaat sein mag, geht er hier an der Wirklichkeit vorbei. Hätten die Legalisten ihrer Zeit immer recht behalten, wäre die Schweiz heute noch deutsch, die Niederlande spanisch, Polen nicht existent, und die Vereinigten Staaten befänden sich noch im Kolonialbesitz des British Empire. Die Geschichte selbst führt den Rechtspositivismus somit ad absurdum. Sie zeigt, dass die vermeintliche Unverrückbarkeit von Grenzen lediglich eine Überhöhung des Status quo darstellt und dass das Verschieben von Grenzen gerade auch Ausdruck der Freiheit und des Selbstbestimmungsrechts der Völker ist. Die Ablehnung von gewaltsamen Grenzverschiebungen ist demokratischer Konsens; der Umkehrschluss gilt für das Nicht-Verschieben von Grenzen unter Einsatz von Gewalt bedauernswerterweise nicht.

Über die Autoren

Martin Braml ist Doktorand am Ifo-Institut in München.

Prof. Gabriel Felbermayr, Ph.D., leitet das Ifo-Zentrum für Außenwirtschaft und lehrt an der Universität München.

Quelle: F.A.Z.
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