Volkszählung

Pfusch vom Amt

Von Björn Schwentker
 - 10:04

Andreas Voßkuhle war zu Scherzen aufgelegt. Der Vorsitzende des Zweiten Senats am Bundesverfassungsgericht leitete am 24. Oktober die mündliche Verhandlung zur letzten Volkszählung, dem Zensus 2011. Dieser, frotzelte Voßkuhle, wirke auf ihn wie eine Münchhausen-Konzeption. Und als er ausgerechnet dem Chef-Statistiker der Zählung nahelegte, nur Statistiken zu glauben, die er selbst gefälscht habe, lachte der ganze Saal.

Dabei ist das Thema alles andere als lustig: War der Zensus 2011 verfassungswidrig oder nicht? Deutschlands größte und wichtigste Datenerhebung steht in Frage und damit die Grundlage ungefähr hundert gesetzlicher Regelungen, vom Finanzausgleich bis hin zum Zuschnitt der Wahlkreise. Die Regierungen von Berlin und Hamburg haben den Zensus daher vor das höchste Gericht gebracht. Die Zählung sei falsch, sagen sie. Insbesondere großen Gemeinden seien mehr Einwohner aberkannt worden als den kleineren. Schuld sei eine neue Erhebungsmethode, die zwischen Gemeinden mit mehr und mit weniger als 10.000 Einwohnern unterschied. Das sei eine Ungleichbehandlung und verstoße ergo gegen das Grundgesetz.

Befragt wurde nur ein Zehntel des Volks - und auch das längst nicht überall

Der Zensus 2011 hatte die Bevölkerungszahl Deutschlands um 1,5 Millionen Menschen nach unten korrigiert, 1,8 Prozent. Das ist nicht ungewöhnlich, schließlich soll ein Zensus wie eine Inventur das komplexe und fehleranfällige System der Bevölkerungsfortschreibung präzisieren. Einzelne Gemeinden verloren aber deutlich mehr als andere, teilweise im zweistelligen Prozentbereich. Damit gehen Verluste im Finanzausgleich einher, der sich nach der Einwohnerzahl bemisst. Dem notorisch klammen Stadtstaat Berlin zog dieser Zensus 180.000 Einwohner ab, was fast eine halbe Milliarde Euro jährlich bedeutet. Und in Karlsruhe sitzt Andreas Voßkuhle und macht Witze.

Vielleicht, weil alles so kompliziert ist. Die Zählung 2011 war keine Vollerfassung aller Einwohner, wie in der alten Bundesrepublik zuletzt 1987. Die Interviewer besuchten diesmal nur bis zu zehn Prozent der Einwohner; das Ergebnis wurde dann hochgerechnet. Allerdings eben nur in Städten mit mehr als 10.000 Einwohnern. In den kleineren Gemeinden gab es keine Stichproben. Stattdessen wurden dort die Angaben der kommunalen Melderegister nach Entfernen von Mehrfachmeldungen und einzelnen Korrekturen zum amtlichen Zensus-Ergebnis.

Ohne korrekte Einwohnerzahlen wird auch alles andere falsch

Mit dem Argument, durch die Stichprobe sei ihnen mehr abgezogen worden als den kleinen Gemeinden, zogen nun bundesweit insgesamt 350 Kommunen vor die Verwaltungsgerichte. Um diesen ökonomisch motivierten Aufruhr macht sich Rainer Schnell, Professor für empirische Sozialforschung an der Universität Duisburg-Essen, wenig Gedanken. Ihm geht es um etwas viel Wichtigeres: Wenn die Zensuszahlen falsch sind, dann stimmen auch viele anderen Daten nicht mehr.

Denn die Bevölkerungszahlen stecken fast überall mit drin: in den Bildungsausgaben pro Kind, der regionalen Wirtschaftskraft, den Geburtenraten und unzähligen anderen Größen. Und keine Stichprobenerhebung, sei es zu Wahlumfragen oder für umfangreichere Forschung und Politikberatung, lässt sich ohne Kenntnis der Bevölkerungsstruktur richtig hochrechnen. Damit die Bevölkerungszahlen korrekt sind, schreibt die Europäische Union alle zehn Jahre einen Zensus vor. Ist er falsch, sind auch alle Hochrechnungen falsch, sagt Rainer Schnell. Mit der Qualität des Zensus steht und fällt die Fähigkeit der Gesellschaft, sich selbst zu beobachten. Aber war der Zensus tatsächlich falsch?

Nicht nachvollziehbar

Wenn man das bloß wüsste. Tatsächlich stehen die Gerichte hier vor einem kaum lösbaren Problem, denn die Berechnungsmaschinerie des Zensus gleicht einer Blackbox. Selbst die Wissenschaftler, welche die zugrundeliegende Mathematik verstehen, können die Entstehung der Zensuszahlen nicht nachvollziehen. „Alles, was wir bräuchten, um den Zensus wirklich nachzuvollziehen, wurde mit Verweis auf den Datenschutz nicht freigegeben“, erklärt Schnell. Vor allem benötige man sogenannte Hilfsmerkmale wie Adressen oder Angaben zur Begehung vor Ort, beispielsweise, wo Zahlen geschätzt wurden, weil Bewohner nicht kooperierten. Doch solche Angaben haben die amtlichen Statistiker entweder aus Datenschutzgründen sofort nach Berechnung der Zensusergebnisse gelöscht oder nie erhoben. „Keiner – auch nicht die Mitarbeiter im Statistischen Bundesamt selbst – können den Erhebungsprozess nachvollziehen“, sagt Schnell. „Weil es keine Dokumentation gibt.“

Damit entzieht sich der Zensus jeder Kontrolle. Wer etwas über seine Qualität sagen will, muss dafür Indizien suchen. Beispiel Stichprobe: Offenbar lieferte sie schlechtere Ergebnisse, als sie sollte, weil ihr Umfang aus Kostengründen zu klein angesetzt war. Das Zensusgesetz hatte den Ämtern zwar eine Qualitätsvorgabe gemacht, einen bestimmten noch tolerierbaren „Stichprobenfehler“, wie die Statistiker das nennen, festgesetzt. Er ist ein Maß für die Unsicherheit des Endergebnisses, das sich aus der Zufallsauswahl der Befragten ergibt. Für zwei Drittel aller Gemeinden mit Stichprobe wurde diese Vorgabe allerdings nicht eingehalten.

Methodensprung

Dann die Sache mit der Ungleichbehandlung. Schon kurz nach Veröffentlichung der Zensusergebnisse hatten die Gemeinden ihre Einwohnerzahlen verglichen und daran abgelesen, dass die Großen systematisch mehr Abzüge bekamen als die kleinen. Das ist kaum anders zu erklären als durch den Methodensprung im neuen Zensus: Dass die großen Gemeinden eine Stichprobe mit Hochrechnung hatten, die kleinen eben nicht. Das Statistische Bundesamt, das beim Zensus die Leitung übernimmt, gab diese Verzerrung erst nach sechs Jahren zu, nämlich jetzt vor den Karlsruher Richtern.

Mit den eigenen – nicht öffentlichen – Daten hatte das Bundesamt zuvor berechnet, wie viele Einwohner die kleinen Kommunen abgezogen bekommen hätten, wäre dort ebenfalls nach einer Stichprobe hochgerechnet worden. Um etwa ein Prozent wäre die Einwohnerzahl niedriger gewesen. Im Durchschnitt. Demnach haben die großen Städte nicht zu viel abgezogen bekommen, sondern die kleinen Gemeinden zu wenig. Und allein aufgrund des Methodensprungs dürfte für 86 Prozent aller Gemeinden – diejenigen mit weniger als 10.000 Einwohnern – die jeweilige Gesamtzahl der Einwohner falsch angegeben sein.

Phantomjungen in Flensburg

Offenbar nicht nur diese. So stellte man etwa in Flensburg fest, dass es anderthalbmal so viele Jungen wie Mädchen unter sechs Jahren geben soll. Das wäre ein Überschuss von drei bis vier Kita-Gruppen. Das ließe sich nicht nur biologisch schwer erklären – in den Flensburger Kindergärten war davon auch nichts zu sehen. Ähnliche Verzerrungen zeigten sich in einigen Städten, die per Stichprobe erfasst worden waren. Das war dann auch dem Statistischen Bundesamt zu viel, und man korrigierte die Altersstruktur der ursprünglichen Ergebnisse. Weil die Stichproben aber zu klein gewesen waren, um die entsprechenden Informationen zu liefern, griff man auf die Altersangaben aus den kommunalen Melderegistern zurück. Also gerade auf jene Zahlen, die der neue Zensus eigentlich korrigieren sollte. Verkehrte Welt.

Während die Statistikämter Fehler nur zugeben, wenn sie unbedingt müssen, beißen sich Wissenschaftler die Zähne aus bei dem Versuch, sich einen Reim auf die für sie so wichtigen Zahlen zu machen. „Wissenschaftlichkeit heißt Nachvollziehbarkeit“, sagt Ulrich Rendtel, Professor für Statistik an der Freien Universität Berlin. „Da müssen die Ämter noch einiges lernen.“ Rendtel ist der einzige unabhängige Experte, der eine wissenschaftliche Untersuchung des Methodensprungs im Zensus ernsthaft versucht hat. Schon im Titel nennt er sie „Detektivarbeit“ und spricht selbst von einer sehr eingeschränkten Erklärungskraft. Vor dem Karlsruher Gericht wird sein Artikel trotzdem immer wieder zitiert, weil es aus der unabhängigen Wissenschaft sonst nichts gibt zur neuen Methodik. Den Richtern ist das durchaus bewusst, so lässt sich auch Voßkuhles Eindruck, der Zensus sei eine Münchhausen-Konzeption, nachvollziehen. „Man erhebt Daten und legt die Qualität dann an diesen Daten selbst fest“, wundert sich der Jurist.

Die Ämter schmoren im eigenen Saft

Natürlich gibt es zum Zensus einen offiziellen Qualitätsbericht der Ämter, aber dieser basiert auf einer Kontrollbefragung nur weniger Bürger. Das Statistische Bundesamt rät selbst davon ab, die Ergebnisse als Qualitätsmaßstab zu interpretieren. Und die Wissenschaftler winken gleich ab. Es gibt sogar eine sogenannte externe Evaluierung der Zählung, die das Bundesinnenministerium in Auftrag gab, das den Zensus als dem Statistischen Bundesamt weisungsbefugte Behörde politisch verantworten muss. Durchgeführt hat die Evaluierung ein Jurist im Ruhestand, der 25 Jahre lang die Rechtsabteilung im hessischen Innenministerium leitete. Er befragte für seinen Bericht die komplette amtliche Statistik und verantwortliche Politiker, jedoch keinen einzigen Wissenschaftler.

Das Zensus-Schlamassel deutet auf ein weitaus größeres Problem hin: Die amtliche Statistik schmort im eigenen Saft. In ihren Reihen versteht man sich ausschließlich als Sender von Wissen, nicht als Empfänger. Wissenschaftliche Expertise bindet man nur ein, wenn in einem explizit formulierten Forschungsauftrag danach gefragt wurde. So auch beim Zensus 2011, für den das Statistische Bundesamt nur eine einzige Forschungsarbeit vergab: Der Statistiker Ralf Münnich von der Universität Trier wurde beauftragt, die komplexe Stichprobenstatistik zu entwerfen. Die Ergebnisse hätte das Amt dann am liebsten für sich behalten, Münnich musste darum kämpfen, dass sein Vertrag auch eine wissenschaftliche Veröffentlichung der Methodik zuließ.

Wissenschaft stört nur

Den Ausschluss der Wissenschaft bewertet der „Rat für Sozial- und Wirtschaftsdaten“, der sich um den Zugang der Wissenschaft zu amtlichen Daten kümmert, als Sackgasse. Für den nächsten Zensus im Jahr 2021, dessen Vorbereitung längst begonnen hat, wurde ein Katalog mit Forderungen zur Einbindung der Forschung vorgelegt. Allem voran sollen die Wissenschaftler Zugang zu relevanten Daten bekommen – sonst könnten sie ohnehin nichts bewerten. Konflikte mit dem Datenschutz ließen sich vermeiden, indem Wissenschaft mit ins nächste Zensusgesetz geschrieben würde. Außerdem fordert der Rat eine wissenschaftliche Begleitforschung über den gesamten Zensusprozess, auch zu den für 2011 völlig unbekannten Erhebungs- und Prozessfehlern. Außerdem solle es endlich ein „Konzept für umfassende Qualitätsbeurteilung“ geben. Mehrere Vorschläge zielten auf das bereits erlassene Vorbereitungsgesetz für den nächsten Zensus. Umgesetzt wurde darin von den Forderungen nichts.

Die externe Evaluierung des letzten Zensus lehnt einen Datenzugang der Wissenschaft auch in Zukunft ab. Das Statistische Bundesamt ist ebenfalls dagegen. Die Forschung wird in der Zählung 2021 sogar eine noch kleinere Rolle spielen; 2011 hatte es im Vorfeld immerhin noch eine wissenschaftliche „Zensuskommission“ gegeben, die zwar nichts entscheiden, aber immerhin Wünsche äußern durfte. Diese Kommission soll es für 2021 nicht mehr geben, und das wird vom Bundesamt folgendermaßen erklärt: Den wirklich schwierigen Teil, die Stichprobenmethodik, könne man ja aus 2011 übernehmen. Weitere Beratung unnötig. Das Bundesinnenministerium sieht es genauso. „Das ist kurzsichtig. Und es wird sich rächen“, sagt Ulrich Rendtel. Die amtliche Statistik müsste aus Gründen der Glaubwürdigkeit eigentlich daran interessiert sein, von Wissenschaftlern begleitet und geprüft zu werden.

Amerika, du machst es besser

Mag sein. Aber die Statistischen Ämter leben eine unselige Kultur der Verschlossenheit, die hierzulande Tradition hat. „Den Zensus wie in Deutschland durchzuführen wäre in den Vereinigsten Staaten unvorstellbar“, sagt Kenneth Prewitt. Der Professor für Politikwissenschaft an der Columbia University in New York hat als Direktor des US Census Bureau den amerikanischen Zensus im Jahr 2000 geleitet. In seiner Heimat sei wissenschaftliche Transparenz seit zwei Jahrhunderten das Grundprinzip der Zensus. „Fast alles im Zensus wird routinemäßig von Wissenschaftlern begutachtet“, sagt Prewitt. Es komme sogar vor, dass Forscher zeitweilig als Mitarbeiter des amtlichen Census Bureau vereidigt würden, um vollen Zugriff auf alle Daten zu haben. Und die National Academy of Science veröffentlicht einen Fachartikel nach dem anderen zur Bevölkerungszählung: zur kritischen Bewertung, aber auch zur Vorbereitung neuer Zensusrunden.

Nicht auszuschließen, dass auch die Fachbeamten in der deutschen Statistik an solch einer Kultur des offenen Austausches Gefallen fänden. Viel Spielraum haben sie indes nicht, denn die meisten Statistik-Ämter sind nachgeordnete Behörden der Innenministerien. Die Politik hat immer den Daumen drauf, und wissenschaftliche Freiheit ist nicht vorgesehen, so wichtig sie für die Qualität der Daten auch sein mag. „Das Problem ist nicht die amtliche Statistik“, glaubt Schnell. „Das Problem ist eindeutig der Gesetzgeber.“ Der sehe den Zensus als lästige Pflicht statt als Möglichkeit.

Präzision kostet eben Geld und die Nerven der Bürger

In der Karlsruher Gerichtsverhandlung wurde das offensichtlich. Gebetsmühlenartig wiederholten die Vertreter der Bundesregierung, dass man doch habe sparen müssen. An Geld und an Belastung der Bürger. Genau das hatten sie auch dem Trierer Statistiker Münnich in seinen Forschungsauftrag geschrieben, dazu stellten sie eine dritte Forderung: hohe Datenqualität. Diesen Zielkonflikt können selbst Koryphäen wie Münnich nicht auflösen. „Schon zwei Ziele gleichzeitig machen einem Statistiker Bauchschmerzen“, sagte er vor dem Verfassungsgericht. Und welchen Zensus man wähle, sei auch davon abhängig, wie viel man bezahlen wolle. Im Vergleich zu einer Vollerfassung wie im Jahr 1987 war der Zensus 2011 tatsächlich preiswert. Nie in der Geschichte des bundesdeutschen Zensus hatten so wenig Menschen Kontakt mit Zählern. Das ging zu Lasten der Qualität, und daran kann auch das Verfassungsgericht nichts mehr ändern.

Dessen Entscheidung wird in einigen Monaten erwartet. Dass Karlsruhe den Zensus 2011 in Bausch und Bogen verurteilen wird, ist unwahrscheinlich. Die Verfassung verbiete dem Gesetzgeber schließlich nicht, schlechte Gesetze zu machen, heißt es von der Richterbank. Anders gesagt: Der Zensus 2011 mag dürftig gewesen sein, aber das Problem gehört nicht vors höchste Gericht. Es gehört in die öffentliche, politische Arena. Das Gesetz, das den Zensus 2021 festlegt, ist noch nicht beschlossen. Verbesserungsvorschläge für mehr Qualität durch Offenheit und Kontrolle liegen auf dem Tisch.

Quelle: F.A.S.
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