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Besuch bei den Eurokraten

Ein schwarzes Loch namens Verantwortung

Von Dirk Schümer, Brüssel
 - 17:26
Sehen so die Generaldirektoren der EU aus? Jedenfalls betritt eine Männergruppe das Gebäude der Europäischen Kommission in Brüssel. Bild: F1online

„Eurokraten“ - damit ist eine einflussreiche, aber vollständig im Dunkeln bleibende Personengruppe gemeint, eine anonyme Behördenmacht, wie sie nirgendwo besser spürbar wird als in Brüssel. Hier sitzen sie also. Hier haust die verfemte Klasse von Europabeamten. Hier werden all die nutzlosen Verordnungen ausgeheckt über die Krümmung von Gurken und Bananen. Über Glühbirnen, die nicht leuchten.

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Die ranghöchsten dieser Beamten sind gut dreißig Generaldirektoren, von denen jeder unter einem Kommissar sein Ressort verwaltet. Die nationale Verteilung ist ungleich und erfolgt per Ernennung durch die Kommission. Es gibt derzeit acht Briten, je fünf Franzosen und Italiener, vier Deutsche, drei Niederländer und einzelne Vertreter kleiner Nationen, aber beispielsweise keine Tschechen, Rumänen, Bulgaren, Schweden, Finnen. Wer es bis an die Spitze einer europäischen Behörde geschafft hat, gilt in Brüssel als graue Eminenz, jahrzehntelang im Dienst, ohne Gesicht in den Medien, aber mit sehr viel Einfluss.

Es gibt mächtige Europapolitiker, die darüber klagen, wie schwer es sei, Zugang zu einem Generaldirektor zu bekommen. Wir haben einige der einflussreichsten Beamten von Brüssel getroffen und sie gefragt, wer wirklich die Macht hat in Europa. Erste Überraschung: Es ist gar nicht schwer, mit den Eminenzen ins Gespräch zu kommen. Eine kurze Mail mit einer Anfrage genügt, die Behördenwege wirken sonderbar kurz.

Etwa zu Stefano Manservisi. Als wir ihn in seinem Büro mit Blick aufs Europarlament treffen, ist der Anwalt aus Bologna, einstiger Stabschef von Romano Prodi, gerade auf dem Sprung als neuer EU-Botschafter in Ankara. Doch in den vergangenen Jahren hat der Italiener im „Home Service“ einige Portfolios bearbeitet, die bei den Bürgern Europas für die Allmacht der Kommission stehen: Visa und Grenzpolitik, Migration, Innere Sicherheit, Terrorismusabwehr.

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Funktionär für ein größeres Ganzes

Manservisi arbeitet wie die meisten seiner Kollegen Generaldirektoren - also als oberster Beamter direkt unter dem jeweiligen Kommissar - schon seit dreißig Jahren in Brüssel. Mit der intimen Kenntnis des Apparats, Vertrautheit im belgischen Sozialleben, Sprachfertigkeit in mindestens drei Idiomen kann so ein Spitzenbeamter manchen unsicheren Kommissar aus Lettland oder Baden-Württemberg vielleicht gar einschüchtern. Und manche Hinterbänkler, die anfangs kaum ihren Sessel und ihr Fraktionskämmerchen im riesigen Rund des Europäischen Parlaments finden, erst recht. In solchen Kreisen mag die Legende entstanden sein von den unnahbaren, arroganten Spitzenbeamten der EU, die jenseits demokratischer Kontrolle den Laden laufen lassen.

Doch dann erzählt Manservisi ganz unaufgeregt, dass er das Unbehagen der Bürger über „Brüssel“ gut nachvollziehen kann. Mit den Jahren sei die europäische Dimension der Politik immer wichtiger geworden, doch die Menschen könnten die Entscheidungsprozesse kaum nachvollziehen und die Personen kaum erkennen: „Wo ist die konkrete Macht meiner nationalen Regierung? Was genau ist Brüssel?“ Manservisi erzählt, dass sein eigener Sohn ihn lange gefragt habe, ob er hier denn Italien repräsentiere. Er erklärte, dass er als Funktionär für ein größeres Ganzes namens Europa stehe.

Diese durchaus idealistische Berufsethik ist gerade bei rund dreißig Generaldirektoren - den ranghöchsten Eurokraten - nicht ungebräuchlich, wie überhaupt die hochqualifizierte, mehrsprachig parlierende Beamtenschaft gerne den Eindruck macht, etwas Besonderes zu sein. Natürlich, denkt man: Sie sind auch sehr gut bezahlt. Doch, so erzählt uns tags darauf der Generaldirektor Jonathan Faull: „In der freien Wirtschaft sind manche Gehälter viel höher.“ Faull sitzt als Funktionär den reichen Bänkern gegenüber, die von den Regelvorschlägen seiner Generaldirektion direkt betroffen sind. Jederzeit schlagfertig, gut vorbereitet, geschliffen formulierend, hat Faull wie fast alle seine Kollegen auch Lehraufträge für europäische Fragen und verweist selbstbewusst auf die sogenannte Euro-Rettung, die für Millionen von Bürgern ein rotes Tuch darstellt.

Ein gewaltiges Kommunikationsproblem

„Wir haben hier vielleicht eine gewaltige Bankenpleite verhindert. Aber es ist natürlich nicht sexy, zu sagen, dass ohne uns alles noch viel schlimmer gekommen wäre. Wir haben ein gewaltiges Kommunikationsproblem.“ Nur eine Imagefrage? Keine Verordnungen im Hinterzimmer? Keine undemokratisch beschlossenen Geldströme? Keine Selbstermächtigung jenseits der nationalen Parlamente? Faull erklärt rundheraus, dass die Eurokraten gar keine Politik machen. Alle politischen Initiativen der Kommission kämen von den Kommissaren, oft von den nationalen Regierungen oder dem Europaparlament.

Matthias Ruete, deutscher Verfassungsjurist, mit einer Französin verheiratet, ist ein Musterbeispiel für einen Eurokraten; er arbeitet seit 1987 für die Kommission. Dieser „Europäer von der Pike auf“ verweist nicht ohne Stolz, was er dabei nicht alles - von niedriger bis entscheidender Ebene - auf seinem Schreibtisch hatte: Binnenmarkt und Euro, Schengen und Ost-Erweiterung, Datennetze und europäische Satellitennavigation. „Damit wir da nicht immer von den Amerikanern, Russen oder Chinesen abhängig bleiben.“

Jetzt rundet er, bevor er wieder das Ressort wechselt, gerade ein Programm für transnationale Verkehrsadern ab. Den Nutzen solcher Projekte sehen die Bürger wohl ein. Doch Ruete weiß um die Falle zwischen übernationaler Regelung und Subsidiarität, in welche die Kommission zwangsläufig tappt. Dass man in ganz Europa einheitliche Roaming-Gebühren bekommt und einen genormten Aufladestecker für Mobiltelefone, wird gerne hingenommen. Ebenso die Sicherheit in Tunneln, durch die im Sommer die Europäer in Urlaub fahren. Aber eine europäische Regelung für das Halten von Zootieren? Für die Jagd auf Singvögel? Für die Badewasserqualität in Meer und See?

Eine beinahe schicksalhafte Epochenfalle

Ruete hatte solche Akten auf dem Tisch und kann genau belegen, dass es gar nicht die Kommission ist, die solche Normierungen vorantreibt: „Aber die Tierschützer, die Umweltaktivisten, die sind gut organisiert und wollen Taten sehen.“ Ruete selbst wirkt sogar ziemlich uninteressiert am Strandleben oder am Singvogelverzehr. „Aber was meinen Sie, was wir für Druck kriegen, wenn dann irgendwo Salmonellen oder Legionellen im Meerwasser gefunden werden und Leute erkranken oder sterben? Dann ist wieder Brüssel schuld, weil es die Bürger nicht schützen kann.“

Lege Europa dann aber einen verseuchten Strand am Mittelmeer still, dann gebe es schlimmen medialen Druck, weil die Tourismusbranche Millionen verliere. Mit diesem Zwiespalt, in dem die Europäische Idee zuweilen gänzlich zu verschwinden droht, müssen die Eurokraten leben, mögen sie das wie der Pragmatiker Jonathan Faull als vielschichtiges Vermittlungsproblem sehen, wie Ruete als Reformstau und mangelnde Transparenz oder wie Manservisi als beinahe schicksalhafte Epochenfalle.

Die berüchtigten Verordnungen sind bei alldem für die Eurokraten ein fast schon lästiges, aber lässliches Medienproblem. Wer jahrelang an Sicherheitsbestimmungen für europäische Fluglinien arbeitet und für diese löbliche Arbeit auch nicht eine einzige Zeitungsmeldung einheimst, der kann die Klagen über „all diese Schwachsinnsverordnungen“ nicht mehr hören. Da wirken die europäischen Bürger allesamt wie Hausbesitzer, die ihren Altbau gründlich modernisieren lassen und dann die Handwerker beschimpfen, weil die den Charme der Immobilie beschädigt haben.

Lachnummer, im Detail kompliziert

In Wahrheit findet man in Brüssel niemanden, der die Sorgen der Gummi-Industrie teilte, die partout die Größe der europäischen Präservative für den gemeinsamen Markt genormt haben wollte - eine immer noch beliebte Lachnummer und im Detail kompliziert. Oder die unterschiedlichen Hersteller, die einen Lift danach definieren, ob er an vier Seilen oder an einem Seil hängt. Ruete erzählt, wie er irgendwann die Norm definierte: Ein Aufzug darf sicherheitstechnisch nicht herunterfallen, notfalls darf er auch von unten geschoben werden. Doch danach geht solch eine Verordnung regelmäßig durch den EU-Rat. Und die Nationen interpretieren dort alles je nach Tradition und Interessenlage. Biblische Hermeneutik ist gegen diese Redigate ein simples Geschäft.

Fast mit Tränen in den Augen erzählt Manservisi von einer EU-Verordnung zu öffentlichen Ausschreibungen. Wie stolz er war, als er mit seinen Leuten einen bündigen, juristisch wasserdichten Text auf einer DIN-A4-Seite fertig hatte: „Was dann nach den Verhandlungen mit den nationalen Regierungen an Ausnahmeregelungen und Klauseln zurückkam, hatte wenig mit dem Anfangsprodukt gemein.“ Doch diese oft heiklen Kompromisse werden dann als Werk der EU verkauft. Die Gesetzesmacht liegt immer noch ebenso sehr bei den Nationen wie beim EU-Parlament. Und was die Eurokraten als Einzige nicht dürfen: beschließen.

Ruete erzählt mit sarkastischem Lächeln die fatale Geschichte von den Glühbirnen. Es war die deutsche Regierung unter Angela Merkel, die vor ein paar Jahren das hehre Ziel von zwanzig Prozent Energiesparen bei der Beleuchtung ausrief. Der Rat der nationalen Regierungschefs nickte es ab, und die Eurokraten mussten liefern. Schnell sei seinen Experten klargeworden, dass es die gewünschten Produkte noch gar nicht gab. Die Birnen leuchteten zu träge, zu diffus, waren obendrein noch voll Quecksilber - ein Albtraum. Das Fiasko der Beleuchtung, das Berlin verursacht hatte, bekam dann Brüssel voll ab. Er kenne, so Ruete, Beamte, die immer noch die alten Glühbirnen aus Kroatien oder aus Altbeständen horteten. Und doch seien in ein paar Jahren wohl endlich gute Energiesparlampen auf dem Markt.

Paradiesische Verschleierung von Verantwortung

Für einen nationalen Politiker, beispielsweise eine schlaue Bundeskanzlerin, ist diese Form der Verantwortungsverschleierung geradezu paradiesisch: Man macht Politik, wie sie der Parteitag, der Bundestag, die heimische Industrie, die Meinungsforscher und die deutschen Medien begrüßen. Und wenn es dann schiefgeht, hat man den Sündenbock auf europäischer Ebene zur Hand. Man kann auch sehr viel zwischen den Nationen auf direktem Dienstweg deichseln, und dann kriegt Brüssel Prügel.

Ist es da ein Wunder, wenn - trotz aller hehren Worte zu Europa - viele nationalen Machthaber diese Konstruktion herrlich finden und gar nicht an einer Verlagerung der demokratischen Verantwortung ins Europaparlament interessiert sind? Wenn die Kommissare als Sachwalter nationaler Interessen und nationaler Personalpolitik weiter ausgekungelt werden sollen? Welcher Machtmensch gibt schon gern Macht ab?

Die Generaldirektoren, die so manche Kommission und so viele Regierungschefs haben kommen und gehen sehen, kennen das Blame-Game ganz genau. Doch gerade die übernationale Legitimation des Europäischen Rats, zuweilen in Gestalt von Premiers und Ministern, sehr oft in Gestalt von nationalen EU-Botschaftern, ist für einen Betrachter von außen immer schwerer zu verstehen. Wo Brüssel draufsteht, ist längst nicht immer Europa drin, und die verfemte Verwaltung wirkt beim Ausgleich der nationalen Interessen viel eher als Moderator denn als Terminator.

Keine rechte Statur im komplexen Machtgefüge

Und selbst wenn die Eurokraten selbst Gesetze für europäische Probleme vorschlagen, werden sie am Ende von Vertretern der nationalen Regierungen beschlossen. Zusätzlich sitzen auch im Europaparlament Vertreter derselben nationalen Parteien. Ist es da ein Zufall, wenn in Deutschland gleich die Kanzlerin als Gesicht Europas plakatiert wird? Und wenn dann gerade bei den Europawahlen viele Bürger sich freuen, endlich mal die Ressentiments aufs Anonyme und Übernationale auszuleben? Es trifft, meinen viele Wähler, in Brüssel schon nicht die Falschen.

Gegen diese Automatik müssten eine stärkere Verschränkung und Kontrolle der Kommission mit dem Europaparlament entstehen. Doch das Europaparlament hat noch keine rechte Statur im komplexen Machtgefüge entwickelt, sollte es vielleicht auch nie. Eine europäische Gewerkschaftsbewegung, die mit den Lobbys der Industrie wetteifern könnte, gibt es lediglich in Ansätzen. Und nur in einigen kleinen baltischen Ländern und in Skandinavien befragen, beauftragen und kontrollieren die nationalen Abgeordneten im Plenum ihre Emissäre nach Brüssel. Deshalb machen sich viele Eurokraten inzwischen selbst auf in die nationalen oder regionalen Ministerien und klären die Verordnungen lieber vorab im Konsens ab.

Doch Paris, London, Warschau, Berlin machen heute die große Europapolitik, das wissen die Generaldirektoren aus Erfahrung und nehmen darauf Rücksicht. Das demokratische Defizit, das schwarze Loch der Verantwortung, das man Brüssel vorwirft, ist also mindestens ebenso sehr ein nationales. Freilich sagt das keiner. „Wer den europäischen Apparat begreift“, sagt Jonathan Faull fast schon fatalistisch, „ist eigentlich immer von Europa total überzeugt. Nur wie viele Leute begreifen diese Komplexität denn schon?“

Beträchtliche Privilegien im Kleingedruckten

Von innen wirkt der Moloch Brüssel ohnehin eher harmlos, fast zu wehrlos für die historische Aufgabe. Die Kommission beschäftigt 34.000 Beamte - das ist weniger als die Stadtverwaltung von Köln. Die Funktionäre waren einst gut bezahlt und gepäppelt, sind nach zehn Jahren ohne Besoldungserhöhung inzwischen von der Administration in Skandinavien, aber auch in Deutschland überholt worden. Es wird bereits schwer, einen dänischen Beamten nach Brüssel zu locken, wo fern der Heimat mehr Wochenstunden, mehr Pensionsbeiträge anfallen - und die medialen Prügel gibt es gratis dazu.

Die beträchtlichen Privilegien im Kleingedruckten - etwa bei der Besteuerung, bei Feiertagen, bei der Frühpensionierung - erwähnt man in Brüssel freilich nicht so gern. Doch dürften die Eurokraten weltweit die einzige Spitzenbehörde bilden, die seit 2004 einen Wachstumsstopp verordnet bekam und bis 2020 um fünf Prozent verschlankt wird - bei massiv anwachsenden Aufgaben.

Die Generaldirektoren wissen gleichwohl, dass sie gegen das Vorurteil von den allmächtigen, anonymen, ferngesteuerten Eurokraten kaum ankommen. Englische Boulevardzeitungen, griechische Privatfernsehkanäle, dazu das Gros von antieuropäischen Parteien, die alle miteinander Verschwörungstheorien, Vorurteile und Fehlinformationen hantieren - das sind mächtige Gegner.

Die Haken und Ösen des Systems

Und dazu kommen noch nationale politische Eliten, denen diese ungute Gemengelage ganz gut in den Kram passt. Die Kommissare, sagt Jonathan Faull, sind jeweils in 27 Nationen Ausländer und kommen eher in die Medien, wenn etwas schiefläuft: „Wir, die Europäer, sind im Alltagsleben nicht so sichtbar, wir haben keine Post, keine Polizei, keine Armee. Aber die Regeln für vieles von alledem hängen von uns ab. Leider gibt es niemanden, der das täglich im Fernsehen erklärt.“

Matthias Ruete gesteht, dass er von einem „Nicht-Europa-Tag“ einmal im Jahr träumt. Mit Grenzkontrollen, mit Zöllen, mit nationalem Essen, nationaler Flugsicherheit. „Dann wüssten die Menschen, was sie wirklich an uns haben.“ Wie die EU besser arbeiten und besser kommunizieren könnte, dafür gibt es im Brüsseler Apparat, wo man die Haken und Ösen des Systems kennt, viele Ideen. Was brauchte also die EU? Kommissare, die nicht je nach Staatsangehörigkeit ein beliebiges Portfolio zugeteilt bekommen, sondern in Gruppen arbeiten und sich auf zehn, höchstens zwölf Bereiche verteilen. Mehr transnationale Demokratie im Europaparlament und weniger nationale Kungelei bei Posten und Beschlüssen. Und vor allem eine gemeinsame Wirtschafts- und Finanzpolitik, ohne die der Euro nicht bestehen wird. Doch wer fragt schon Eurokraten?

Bei den Wahlen steht Europa somit vor einer absurden Konstellation: Wenn viele erboste oder abgestumpfte Wähler jetzt gar nicht abstimmen oder EU-feindliche Parteien wählen, dann stärken sie damit genau den europäischen Status quo, der ihnen auf den Wecker geht. Dann wird alles so opak bleiben, wie es war. Nur ein starkes, vom Wähler legitimiertes Europäisches Parlament könnte sich gegen Absprachen zwischen Regierungen besser durchsetzen und Posten und Politik der Kommission stärker bestimmen. Und nur eine Brüsseler Verwaltung, die es vorrangig mit EU-Abgeordneten - nicht mit nationalen Mitverwaltern - zu tun bekäme, wäre transparenter, demokratischer. Ein geschwächtes Europa bedeutet nichts anderes als das Europa der hergebrachten nationalen Kungeleien.

Quelle: F.A.Z.
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