Europäische Lebensweise

Unsere Rechtsgemeinschaft

Von Michael Stolleis
03.06.2016
, 11:29
Hinter Europa steckt mehr als eine wirtschaftliche Interessengemeinschaft – Nur in gemeinsam verantworteter europäischer Politik liegt eine Chance.
Die Grundlagen der europäischen Lebensweise sind keine bürokratischen Konstruktionen, sondern in Jahrhunderten erstritten worden. Eine Widerrede gegen den defätistischen Geist der Europaskepsis. Ein Gastbeitrag.

Nun, da alle über die „Krise Europas“ sprechen, scheint es fast überflüssig, nochmals an ihre Geschichte zu erinnern. Die Spannungen zeigen sich nicht nur an der Peripherie, in der Ukraine und in der Türkei, in Syrien und Israel. Sie sind ebenso präsent im Inneren der EU, in den Ausstiegsdebatten in Griechenland und England, in den Autonomiewünschen Schottlands und Kataloniens, in den Verlautbarungen von Front National oder AfD. Die EU-Mitgliedsländer Ungarn und Polen weisen inzwischen deutliche Züge von autoritären Nationalismen auf, erst recht Russland, Weißrussland und die Türkei. Xenophobe Züge gibt es nicht nur in den EU-Mitgliedern Slowakei, Kroatien und Österreich, sondern mitten in Deutschland.

In nahezu allen Ländern schieben sich rechtspopulistische Parteien nach vorne. Anti-Europa, Anti-Einwanderung, Anti-Islam, Anti-Globalisierung markieren die Gefühlslage. Die Rettung der Banken, die enorme Verschuldung einzelner EU-Staaten, vor allem aber die Flüchtlingsströme sind allen gegenwärtig. Der Zusammenbruch staatlicher Strukturen in Nord- und Mittelafrika, im Nahen Osten bis in den Mittleren Osten haben einen weltweiten Terrorismus aktiviert. Diese Phänomene betreffen die Grundlagen des offenbar doch fragilen politischen Europas, sie wühlen Emotionen auf, Ruhe und Gleichmut sind nur schwer zu bewahren.

Die historische Frage lautet: Auf welchen älteren Fundamenten ruht Europa, und was folgt daraus für seine künftige innere Ausgestaltung? Welcher Resonanzraum umgibt uns in Europa, nicht erst seit dem Mittelalter, sondern im gesamten Mittelmeerraum der Antike einschließlich des von uns so genannten „Nahen“ Ostens oder „Vorderen“ Orients? Nur wenn man diesen großen historischen Resonanzraum ins Bewusstsein ruft, kann man verstehen, was das oft zitierte Wort von Walter Hallstein, „Europa als Rechtsgemeinschaft“, bedeutet.

Homogene Wissenschaftskultur des Rechts

Dieses Wort hatte immer einen doppelten Klang. Als man seit 1947 an den schrittweisen Aufbau europäischer Institutionen ging, dachte man sowohl an einen gemeinsamen Raum der Menschenrechte als auch an einen Rechtsraum der Wirtschaftsgemeinschaft. Von der Vision der „Vereinigten Staaten von Europa“, wie sie Churchill 1946 entwarf, freilich ohne England, schien aber zunächst nur das Nahziel realisierbar, nach der Montanunion und Euratom die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft seit den Römischen Verträgen von 1957.

„Europa als Rechtsgemeinschaft“ verengte sich so im Laufe der Jahrzehnte auf das Recht des Austauschs von Waren und Dienstleistungen, später auf den Raum der gemeinsamen Währung und des Schengen-Abkommens, erweiterte sich aber schrittweise wieder zu einer politischen Europäischen Union nach der Sequenz der Verträge von Maastricht bis Lissabon. Mit der Aktivierung des Straßburger Gerichtshofs für Menschenrechte seit 1990 und seit der Flüchtlingswelle der Jahre 2014 bis 2016 rückt aber der menschenrechtliche Kontext des europäischen Rechts wieder stärker in den Vordergrund. Europa ist also Wirtschaftsraum, politischer Verfassungsraum und menschenrechtliches Versprechen.

In den fünfziger und sechziger Jahren blickten die Rechtshistoriker vor allem auf das römisch-italienische Recht des Mittelalters und der Neuzeit. Dieses allgemeine („gemeine“) Recht, ius commune, wurde neu entdeckt, weil es nach der Katastrophe der Weltkriege eine zentrale Botschaft vermittelte: Europa sollte mehr sein als ein Bündel von Nationalismen, Hass und Selbstzerstörung. Man erinnerte daran, dass es vom dreizehnten bis zum achtzehnten Jahrhundert über eine prinzipiell homogene Wissenschaftskultur des Rechts verfügt hatte. Von Bologna aus hatte sich das gelehrte römische Recht in West- und Mitteleuropa ausgebreitet und schrittweise die einheimischen Rechte überformt.

Die Vision einer Verfassung Europas

Parallel hierzu vollzog sich die Sammlung, Kommentierung und Erweiterung des Rechts der römischen Weltkirche. Es galt für alle katholischen Christen auf den Gebieten des Eherechts, des kirchlichen Vermögensrechts, des Prozessrechts und der Kirchenstrafen. Inspiriert vom römischen Recht, prägte es die Lebenswelt von Norwegen bis Sizilien, von Polen bis Spanien und bildete als eine parallele europäische Rechtsordnung eine starke Klammer für das „lateinische Europa“. Es umschloss auch England sowie nach der Reformation auch die lutherischen und calvinistischen Kirchen, die auf diesem Fundament weiterbauten.

Diese komplexe europäische Rechtswelt wurde mit der Entstehung der Nationalstaaten aufgesprengt. Nun hatten sich europäische Staaten mit festen Grenzen gebildet. Die Staaten pochten auf ihre Souveränität, errichteten Grenzregime, bauten territoriale Verwaltungen auf, schufen Steuersysteme, entwickelten erstmals Handelsbilanzen für ihre Länder, und sie ordneten ihre Justiz und ihr Rechtswesen. Die frühe Formel Walter Hallsteins, „Europa als Rechtsgemeinschaft“, zielte auf eine Verankerung der verschiedenen Nationalökonomien in einem neuen gemeinsamen Rechtsrahmen. Im Hintergrund gab es bereits die Vision einer Verfassung Europas. Und auch für letztere lagen die Bausteine bereit, nämlich das längst verinnerlichte, sedimentierte Ensemble von Grundprinzipien rechtlich verfasster Gemeinwesen.

Die Substanz dieser Prinzipien ist alt. Sie stammt zunächst aus dem in der frühen Neuzeit in ganz Europa aufsteigenden Natur- und Völkerrecht. Es bediente sich seiner antiken und mittelalterlichen Quellen und „verrechtlichte“ nun die Eroberung der „ganzen“ Welt durch die Kolonialmächte. Aus ihm erwuchs das Völkerrecht. Gewiss, es ist immer wieder gebrochen worden. Auch seine universelle Geltung wird angezweifelt. Aber es hat sich durch Regulierung zwischenstaatlicher Konflikte hundertfach bewährt.

Europäische Risikenbewältigung

Zugleich diente das neuzeitliche Naturrecht im Inneren dieser europäischen Staaten als rationale, für alle Gemeinwesen passende Rechtstheorie und entwickelte Schritt für Schritt ein universelles öffentliches Recht. Es lieferte eine rationale und überkonfessionelle Konstruktion der Herrschaftsverhältnisse, vor allem durch die Erfindung des fiktiven Herrschafts- und Unterwerfungsvertrags. In ihm wurden Rechte und Pflichten von Herrscher und Untertanen festgelegt. Der entstehende moderne Staat konnte dadurch als Rechtsgebilde mit eigenen Grenzen und eigener Souveränität begriffen werden. Rechtsordnung nach innen und Völkerrechtsordnung nach außen erschienen in einer Terminologie, die für alle gleich war, für Christen und Muslime. Diese Rechtssätze würden selbst dann gelten, sagte Hugo Grotius 1625, „wenn wir frevelhafterweise annähmen, es gäbe keinen Gott“.

Die im Hochmittelalter eingeleitete und für Europa ganz zentrale Trennung von weltlicher und geistlicher Herrschaft führte letztlich zur Entstehung des Rechts der Glaubensfreiheit und dann zur individuellen Selbstentfaltung – politisch, wirtschaftlich, persönlich. So entfaltete sich der gesamte Fächer der neuzeitlichen Grundrechtskataloge. Sie markieren allesamt Grenzen der Staatsmacht. Ohne diese selbstverständlich gewordene Rechtsbindung der Obrigkeit wäre die moderne Verfassungsbewegung nicht denkbar gewesen. Ohne die notwendigen Trennungen von Person und Amt, Innehabung und Ausübung eines Rechtstitels wäre die Trennung von Regierung und Verwaltung, und damit auch die moderne Gewaltenteilungsdoktrin, nicht akzeptiert worden. Ohne die jahrhundertelange genossenschaftliche Selbstverwaltung und ohne die Idee eines Gesellschaftsvertrags gäbe es keine moderne Demokratie. „Quod omnes tangit, ab omnibus approbari debetur“ (was alle angeht, muss auch von allen gebilligt werden) ist ein zunächst spätantiker, dann kirchenrechtlicher und zuletzt auch weltlich genutzter Satz.

Zu den alteuropäischen Grundlagen gehört aber nicht nur die Rechtsbindung des Souveräns. Immer wieder wurde den Herrschenden auch eingeschärft, ihre Aufgabe sei „gute Policey“, also eine Ordnung, die nicht nur Sicherheit und formale Rechte gewährt, sondern einen Ausgleich zwischen Arm und Reich, Benachteiligten und Begünstigten sucht. Auf der Grundlage dieses vormodernen Pflichtenkanons entwickelte sich in Europa ein „Sozialstaat“, der in anderen Weltgegenden in dieser Form entweder unbekannt ist oder bewusst abgelehnt wird. Im Kontext der Industriellen Revolution und der sozialen Frage gewann dieser Kanon noch einmal an Dynamik und führte zur Ausbildung unterschiedlichster, aber eben europäischer Formen der Bewältigung typischer Lebensrisiken.

In gewisser Weise ein europäisches Volk

Diese Grundlagen der europäischen Rechtskultur sind in jahrhundertelangen Auseinandersetzungen erstritten worden. Von ihnen darf sich das heutige Europa nicht dispensieren. So mühsam man sich darauf verständigen mag, was positiv getan werden muss, so klar ist, trotz aller Auslegungsprobleme, was der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) vom 4. November 1950 samt Zusatzprotokollen sowie den völkerrechtlichen Dokumenten zum Schutz von Flüchtlingen, Frauen und Kindern widerspricht.

Rechtskultur bestimmt sich also nach positiven Inhalten und ebenso nach dem, was sie negativ bewertet und verbietet. Es sind Maßstäbe des europäischen Verfassungsrechts. Es ist zwar umstritten, ob Europa als Nichtstaat eine Verfassung haben kann, aber eine Zuordnung von Verfassungsrecht ausschließlich zu Staaten trägt nicht weit. Europa hat heute unzweifelhaft eine Verfassung im materiellen und formellen Sinn; denn es richtet sich seit Jahrzehnten nach einer schrittweise in Vertragsdokumenten niedergelegten Grundentscheidung. Einer geschlossenen Verfassungsurkunde bedarf es dazu nicht. Europa hat eine Exekutive, eine Legislative und eine Judikative, es umfasst das Territorium der Mitgliedsländer, und es kennt seit 1992 eine Unionsbürgerschaft.

Dennoch ist die EU kein Staat und soll es nach dem Willen der Mehrheit seiner Mitglieder und der Mehrheit der Unionsbürger auch nicht werden. Herren des Vertragswerks bleiben die Mitgliedsstaaten. Aber die „Unionsbürger“, die vereint ein Parlament wählen, sind eben doch in gewisser Weise ein europäisches Volk, auch wenn ihre Loyalität primär dem „eigenen“ Volk gilt.

Vertraglicher Schutz für die Vielfalt „nationaler Identitäten“

Diese europäische „Verfassung“ enthält Grundrechte und Grundfreiheiten. Sie entsprechen den „gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen“, wie es mit Recht heißt. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union ist verbindlich und „rechtlich gleichrangig“ mit den Verträgen. Sie sind europäischer ideeller Gemeinbesitz, gewachsen als Antworten auf religiöse Intoleranz, willkürliche Ungleichbehandlungen, Verhaftungen und Verurteilungen, politische Zensur, Vertreibungen, Missachtung des Hausfriedens, rechtswidrige Enteignungen, Auswanderungs- und Heiratsverbote.

Auf diesem Fundament haben die Völker Europas ihre Staaten zu einer Union zusammengeschlossen. Die Ziele waren: Es soll keinesfalls wieder Kriege in Europa geben. Die Staaten sollen parlamentarische rechts- und sozialstaatliche Demokratien sein. Folglich muss auch die Struktur der Europäischen Union prinzipiell demokratischen und rechtsstaatlichen Postulaten genügen. Das ist der feste Teil des Ganzen, wenn auch keineswegs gesicherter Besitz!

Die organisatorischen Teile dagegen sind variabel. Die EU hat kleinere Mitglieder, bei denen eine föderale Gliederung nicht sinnvoll ist, weiter große Staaten, die aus jahrhundertelanger Tradition entweder zentralistisch oder föderal organisiert sind, nebeneinander Monarchien und Republiken, stärker oder schwächer ausgebildete kommunale Selbstverwaltungen, unterschiedliche Justizsysteme, unterschiedliche Verhältnisse zwischen Staat und Religionsgesellschaften, unterschiedliche Bildungssysteme, kurz: unterschiedliche Verfassungs- und Verwaltungsmodelle. Nicht nur der Respekt vor den nationalen Eigentümlichkeiten gebietet es, diese den Staaten zu überlassen, sondern auch die politische Klugheit. Denn Differenzen gehören zu Europa. Die Vielfalt „nationaler Identitäten“ wird deshalb auch durch Art. 4 des Lissabon-Vertrags garantiert.

Attraktivitätssteigerung eines komplexen Gebildes

Freilich wird sich von der für Europa typischen Vielfalt manches abschleifen. Es wird unumgänglich sein, das Arbeitsrecht, das Recht der sozialen Sicherungen, das Kapitalmarktrecht, das Gesellschaftsrecht und das Steuerrecht langfristig einander anzugleichen, nicht um einen europäischen Staat mit einer einheitlichen Rechtsordnung durch die Hintertür zu erreichen, sondern in pragmatischer Absicht, um einerseits drohende Verzerrungen auszugleichen und die Lebensbedingungen einander anzunähern, andererseits aber auch um auf einem globalisierten Markt als Einheit auftreten zu können, etwa bei Freihandelsabkommen. Nun kommt auch noch die dringend notwendige Koordination der Terrorismusabwehr hinzu.

Die Staaten sollen also die ihnen gemäßen Autonomieräume bewahren. Das ist richtig, zumal es auch separatistischen und populistischen Gelüsten vorbeugt. Was aber noch immer unvollkommen erscheint, ist der institutionelle Überbau Europas. Immer noch bleibt er ein schwerfälliges Gebilde mit überlangen Abstimmungsprozeduren und ständigen Sonderwünschen. Störrische Mitglieder können nur schwer zur Einhaltung der Regeln angehalten werden. In der Finanz- und in der Flüchtlingskrise wurde deutlich, dass in extremen Lagen Regeln ganz oder zum Teil gebrochen werden. Die Stichworte „Verschuldungsgrenzen“, „Dublin“, „Schengen“, „Frontex“ mögen genügen.

Wie man dieses komplexe Gebilde wieder attraktiv machen könnte, wie die antieuropäischen, von Identitätsgerede beflügelten populistischen Strömungen einzudämmen wären, ist umstritten. Manche Regierungen stehen innenpolitisch unter Druck und versuchen sich zu entlasten, indem sie „Brüssel“ oder Nachbarländer beschuldigen. Andere verfügen über so große Mehrheiten, dass sie freie Hand haben, von den europäischen Institutionen bessere Bedingungen zu erzwingen, indem sie mit Exit drohen oder jedenfalls spielen. Das nationale oder parteipolitische Hemd ist ihnen näher als der europäische Rock.

Die Rechtssetzung entfremdet die EU von ihren Bürgern

Darauf gibt es mehrere Antworten. Wo es die wirtschaftliche Vernunft gebietet, sollte man weiter homogenisierend voranschreiten, etwa im Gesellschaftsrecht und im Steuerrecht, aber viel gezielter als bisher auch die nationalen Systeme der sozialen Sicherung einbeziehen. Die EU zielt ausdrücklich auf Herstellung einer „sozialen“ Marktwirtschaft. Die in manchen Mitgliedsländern grassierende Armut samt Arbeitslosigkeit und eine mangelhafte Altersversorgung sind absolutes Gift, wenn man die Menschen von den Vorzügen Europas überzeugen will. Hier durch den Europäischen Sozialfonds (ESF) viel stärker stützend einzugreifen wäre gut angelegtes Geld. Auch die Überlegungen, eine europäische Arbeitslosenversicherung zu schaffen, gehen in die richtige Richtung.

Ebenso müsste auch die Linie einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik unbeirrt verstärkt werden. Das ist schwierig, weil hier Souveränität und Nationalgefühle berührt werden. Aber nur eine Koordinierung durch Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip kann die Divergenzen über humanitäre Auslandseinsätze zum Schutz von Menschenrechten, über die Flüchtlingskrise oder die Prävention des Terrorismus überwinden. Diese Aufgaben sind eindeutig keine nationalen Aufgaben mehr.

Jenseits dieser dramatischen Fragen bleibt die demokratische Legitimation der europäischen Institutionen ein Dauerproblem, und zwar seit der ersten Europawahl von 1979. Die wesentlich über die Staaten vermittelte Linie demokratischer Legitimation des europäischen Government bleibt für die Bürger zu schwach. Zwar ist die Stellung des Parlaments inzwischen verstärkt worden, aber es bleiben doch Ungleichgewichte zwischen Europaparlament, Rat und Kommission. Das Übermaß an kleinteiliger „gubernativer Rechtsetzung“ entfremdet die EU sichtlich von ihren Bürgern.

Die Chance eines parlamentarischen Systems

Der Ausweg zu deren aktiverer Beteiligung, zu einer europäischen Öffentlichkeit und Parteienbildung kann letztlich nur in der Abkehr vom jetzigen „degressiv proportionalen“ Verfahren und im Übergang zu einem gleichen europäischen Wahlrecht gefunden werden. Man denke einige Jahrzehnte in die Zukunft und stelle sich eine noch stärker durchmischte und insofern homogener werdende europäische Bevölkerung vor. Die nationalen Differenzen werden faktisch schwinden, schon wegen des heute schon erstaunlichen grenzüberschreitenden Heiratsverhaltens. Nur ein europäisch gleiches Wahlrecht könnte einen heilsamen Zwang ausüben, die schon jetzt praktizierte politische Blockbildung zu wirklicher transnationaler Parteibildung voranzubringen und, nebenbei, extremistische Parteien an den Rändern zu zügeln.

Nur Gleichheit der Stimmen, das zeigt die Verfassungsgeschichte des neunzehnten Jahrhunderts, führt zu einem wirklichen parlamentarischen System. Ein solches System – mit Gesetzesinitiativrecht des Europaparlaments – würde auch eine neue Kompetenzabgrenzung zu den nationalen Parlamenten erforderlich machen. Sie müsste auf den einzelnen Politikfeldern nicht nur dem Subsidiaritätsprinzip folgen, sondern auch so klar und für jedermann verständlich sein, dass nicht immer neu von „Brüsseler Über- oder Allmacht“ geredet werden könnte.

Nachdem es nun ein geordnetes, aber noch nicht praktiziertes Austrittsverfahren aus der EU gibt, sollte auch der heikelste Punkt angesprochen werden, nämlich der eines mit Zweidrittelmehrheit beschlossenen Ausschlusses aus der EU, über die schon bestehenden, aber vom Veto eines einzigen Staats zu blockierenden Mittel hinaus, etwa den Entzug des Stimmrechts. Die EU vereint Staaten, die sich alle, jedenfalls verbal, auf Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Respektierung von Grundrechten festgelegt haben. Dass sich ein Staat in antidemokratische Richtung entwickeln könnte, wagte man bisher kaum zu denken. Offen ausgesprochen wurde es nicht.

Die jüngsten Entwicklungen in Ungarn und Polen zeigen: „Das Band, das uns im Innersten zusammenhält, ist elastisch, aber es kann auch reißen“ (Jan-Werner Müller). Das heißt nicht, dass hier einem EU-Paternalismus in Sachen Demokratie und Rechtsstaat das Wort geredet werden soll, aber die EU-Kommission ist „Hüterin der Verträge“. Im äußersten und eindeutigen Fall eines politischen Umschlags in einem Mitgliedsland müsste es jedenfalls eine harte Möglichkeit geben, um die gemeinsam beschworene Basis der EU zu bewahren. Diese theoretische Möglichkeit eines solchen Ausschlusses könnte auch ein Warnzeichen für überbordende antidemokratische Nationalismen sein; denn der Ausschluss hätte herbe ökonomische und politische Konsequenzen. Es scheint ratsam, sich auf ein solches Verfahren zu verständigen, bevor der Ernstfall eingetreten ist.

Europa muss also seine Entscheidungsstrukturen im Konsens ändern und neuen Bedingungen anpassen. Der Kitt, der die verschiedenen Elemente Europas zusammenhält, darf nicht nur „Angst“ sein, Angst vor den finanziellen Weiterungen, vor dem Verlust der guten Plätze im Wettbewerb der Welt, Angst alternder Gesellschaften. Angst ist zwar ein positiver Antrieb zur Vermeidung von Gefahren. Sie ist aber auch ein schlechter Ratgeber, denn sie verführt immer wieder zur Flucht in das „Narkotikum Nationalismus“ (Swetlana Alexijewitsch).

Die Zeiten des Nationalismus und des empörten Pochens auf Nichteinmischung sind vorbei. Der Nationalstaat kann in der Epoche der Globalisierung nicht als Fluchtburg vor Herausforderungen dienen. Nur eine gemeinsam verantwortete europäische Politik ist in der Lage, die Probleme zu lösen. Es besteht dabei nicht der geringste Anlass, die demokratischen, grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Elemente aufzugeben oder auch nur zu relativieren. Es ist unser geistiges und politisches Kapital. Hüten wir es, gerade auch im Umgang mit Flüchtlingen, damit wir uns nicht vor unseren Enkeln schämen müssen, wenn sie uns fragen, wie wir schwierige Zeiten bestanden haben.

Der Autor ist Jurist und Rechtshistoriker und war bis 2009 Direktor des Max-Planck-Instituts für Rechtsgeschichte in Frankfurt am Main. Der Text ist die gekürzte Fassung seines Festvortrags zur Öffentlichen Sitzung des Ordens Pour le Mérite am 29. Mai 2016 in Berlin.

Quelle: F.A.Z.
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