NS-Raubkunst

Wo bleibt der Gesetzgeber?

Von Hans-Jürgen Hellwig
14.07.2021
, 21:58
Erben des jüdischen Kunsthändlers Max Stern betrachten ein Seestück von Jan Porcellis, das ihnen als NS-Raubkunst herausgegeben wurde. Im September 2021 widmet die Stadt Düsseldorf dem Fall Stern eine Ausstellung.
Mehrere Streitfälle um die Rückgabe von NS-Raubkunst sorgen für Aufsehen. Die Ausgestaltung des Regelwerks verstößt gegen das Demokratieprinzip im Grundgesetz. Ein Gastbeitrag.
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Das derzeit praktizierte Restitutionsregelwerk bei NS-verfolgungsbedingt entzogenem Kulturgut hat zwei Stränge. Beide ergeben sich aus den von der Bundesregierung mit verabschiedeten Grundsätzen von Washington von 1998. Danach sollen zum einen bei NS-beschlagnahmten Kunstwerken „rasch die nötigen Schritte unternommen werden, um eine gerechte und faire Lösung zu finden“ – die Restitution im eigentlichen Sinn. Zum anderen, weil in vielen Fällen der Verbleib unklar ist, sollen die Kunstwerke erst einmal „identifiziert werden“. Beide Stränge – Restitution und Identifikation – sind in der Gemeinsamen Erklärung der Bundesregierung, der Länder und der kommunalen Spitzenverbände von 1999 aufgegriffen und ausgedehnt worden von Kunstwerken auf Kulturgüter und von NS-Beschlagnahme auf den NS-verfolgungsbedingten Entzug und beschränkt auf Kulturgüter im öffentlichen Besitz (also unter Ausnahme des privaten Besitzes).

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Zum Regelungsstrang Restitution veröffentlicht der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM) seit 2001 für den öffentlichen und – in Abweichung von der gemeinsamen Erklärung – auch für den privaten Besitz als „Handreichung“ eine ständig wachsende „Orientierungshilfe zur Prüfung des verfolgungsbedingten Entzugs und zur Vorbereitung von Entscheidungen über Restitutionsbegehren“. Sie enthält zugunsten von NS-Verfolgten eine Beweiserleichterung für ihr früheres Eigentum und die widerlegbare Vermutung, dass das zurückverlangte Kulturgut NS-verfolgungsbedingt entzogen wurde. Bei Meinungsverschiedenheiten über die Rückgabe eines konkreten Kulturguts wird die 2003 von der Bundesregierung in Absprache mit den Ländern und den kommunalen Spitzenverbänden eingesetzte Beratende Kommission tätig, wenn beide Seiten es beantragen. Das kann seitens des Restitutionsgegners ein öffentlicher wie privater Kulturgutbesitzer sein. Die Kommission vermittelt als Mediator. Sie kann zur Streitbeilegung unverbindliche Empfehlungen abgeben, ist somit nicht Schiedsrichter, der die Streitigkeit selbst entscheidet.

In ihrer Verfahrensordnung nennt die Kommission als Grundlage ihrer Tätigkeit neben der Gemeinsamen Erklärung, der Handreichung des BKM in ihrer jeweils geltenden Fassung und den Washingtoner Grundsätzen die ebenfalls von der Bundesregierung verabschiedete Theresienstädter Erklärung von 2009. Diese erstreckt die Washingtoner Grundsätze auf sämtliche Holocaust-Vermögenswerte, etwa auf Kleinbetriebe, Unternehmen, Häuser und Grundstücke, von der kleinen Bäckerei um die Ecke bis zur heutigen Dienstvilla des Bundespräsidenten in Berlin. Damit ist die Ausdehnung der Restitution auf alle anderen Holocaust-Vermögenswerte vorbereitet worden, durch die Hintertür einer Verfahrensordnung einer Beratenden Kommission, die sich aus vom BKM berufenen Privatpersonen mit juristischem, ethischem, kulturellem und historischem Sachverstand zusammensetzt. Die Verfahrensordnung hat obendrein festgelegt, dass die Kommission ihre Empfehlungen – in Abweichung vom Washingtoner Standard „gerecht und fair“ – auch rein moralisch-ethisch begründen kann. So geschah es ausdrücklich bei der Empfehlung im Fall Grawi vom 10. Februar 2021, die Stadt Düsseldorf solle das Gemälde „Füchse“ von Franz Marc restituieren – alle rechtlichen Gegenargumente wurden für irrelevant erklärt.

Stillschweigende Ausweitung ohne Parlament

Das gesamte Regelwerk ist unter Führung des jeweiligen Kulturstaatsministers von der Exekutive des Bundes erlassen und vom BKM und der Beratenden Kommission ausgeweitet und immer restitutionsfreundlicher ausgestaltet worden, alles ohne parlamentarische Mitwirkung. Darin liegt ein Verstoß gegen das vom Bundesverfassungsgericht aus dem Demokratieprinzip und dem Vorbehalt des Gesetzes nach Art. 20 Grundgesetz (GG) abgeleitete Wesentlichkeitsprinzip, wonach wesentliche Regelungen zwingend vom Gesetzgeber erlassen werden müssen. Dieses Prinzip war der Grund, weshalb der Präsident des Bundesverfassungsgerichts Stephan Harbarth öffentlich darauf hingewiesen hat, die wesentlichen Entscheidungen in der Corona-Epidemie müssten vom Bundestag und nicht der Bundesregierung getroffen werden. Genau darum geht es auch hier.

Nachdem das Land Berlin Ernst Ludwig Kirchners „Berliner Straßenszene“ herausgegeben hatte, wurde das Gemälde 2006 in New York versteigert.
Nachdem das Land Berlin Ernst Ludwig Kirchners „Berliner Straßenszene“ herausgegeben hatte, wurde das Gemälde 2006 in New York versteigert. Bild: dpa

Das Demokratieprinzip verlangt laut Bundesverfassungsgericht, dass Entscheidungen von besonderer Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen müssen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß der Entscheidung in öffentlicher Debatte zu klären. Geboten ist ein Verfahren, das sich durch Transparenz auszeichnet und das die Beteiligung der parlamentarischen Opposition gewährleistet. Die Regelung der Restitutionsthematik ist in diesem Sinne wesentlich, inhaltlich wie formal.

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Inhaltlich geht es nämlich nicht um die Partikularinteressen der Beteiligten von Restitutionsverfahren, sondern um eine grundsätzliche systemische Frage, um den rechtsstaatlich gebotenen Ausgleich zweier widerstreitender Teilaspekte von Gerechtigkeit, der materiellen Einzelfallgerechtigkeit und der Sicherheit des Rechtsverkehrs. Deshalb haben die Militärregierungsgesetze der drei westlichen Alliierten nach 1945 die Restitution vorgesehen, aber gleichzeitig bestimmt, dass die Ansprüche binnen bestimmter Fristen geltend gemacht werden müssen – wenn Ansprüche zeitlich unbegrenzt geltend gemacht werden können, gibt es keine Sicherheit des Rechtsverkehrs und keinen Rechtsfrieden.

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Deshalb finden sich Ausschlussfristen auch in allen Rückerstattungs- und Entschädigungsgesetzen, die nach 1949 in der Bundesrepublik zum Zwecke der Wiedergutmachung von NS-Verfolgungsunrecht erst für die alten und dann auch für die neuen Bundesländer vom Bundesgesetzgeber erlassen worden sind. Alle diese Fristen sind bereits seit Jahrzehnten abgelaufen. Bemerkenswerterweise sind die Ansprüche nach dem heutigen Restitutionsregelwerk der Exekutive zeitlich unbegrenzt. So viel zum Inhaltlichen. Formal ergibt sich die Wesentlichkeit bereits daraus, dass die derzeitige vom Gesetzgeber bewusst geschaffene Rechtslage geändert werden soll – das kann nur der Gesetzgeber.

Kein Freibrief für die Exekutive

Auf die Washingtoner Grundsätze kann sich die Exekutive demgegenüber nicht berufen, weil diese ausdrücklich vorsehen, dass die Staaten bei der Lösung der anstehenden Fragen der Restitution „im Rahmen ihrer eigenen Rechtsvorschriften“ handeln. Auch der Umstand, dass neben Teilen der Öffentlichkeit die Erben der jüdischen Verfolgungsopfer des NS-Unrechtsstaates und ihre Opferorganisationen die derzeitige Rechtslage als ethisch-moralisch ungerecht ansehen, gibt der Exekutive keinen Freibrief, durch ihr Regelwerk die grundgesetzliche Kompetenz der Legislative zu unterlaufen und so zu verhindern, dass in einem allseits transparenten Gesetzgebungsverfahren im Parlament und in der Öffentlichkeit die beabsichtigten Regeln und ihre verfassungsrechtlichen Schranken zur Sprache kommen, insbesondere der private grundgesetzliche Eigentumsschutz, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Rückwirkungsverbot.

Dem vorgenannten Zuständigkeitsverstoß steht nicht entgegen, dass das Exekutivregelwerk insoweit rechtlich unverbindlich ist, als jede Partei frei entscheiden kann, ob sie die Beratende Kommission anruft und gegebenenfalls deren Empfehlung befolgt. Auch ein solches Regelwerk konterkariert die vom Gesetzgeber zum Zwecke von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden bewusst geschaffene derzeitige Rechtslage. Die aus dem Demokratieprinzip abgeleitete Wesentlichkeit einer Regelung dient nämlich nicht dem (verzichtbaren) Schutz der Regelungsbetroffenen, geschützt wird die Funktion einer für die Öffentlichkeit und die Opposition transparent arbeitenden Legislative im System von Gewaltenteilung und Demokratie. Das Argument der freien Entscheidung der Parteien der einzelnen Restitutionsfälle geht zudem an den Realitäten vorbei.

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In allen Restitutionsfällen spielt eine zentrale Rolle auf Seiten des Antragsgegners die Angst, dass der Fall publik und man selbst das Ziel von öffentlichen Antisemitismusvorwürfen wird. Das gilt erst recht mit Blick auf die Entscheidung, ob der Rückgabeempfehlung der Kommission gefolgt werden soll oder nicht. Im Fall Grawi hat der Jüdische Weltkongress am 28. April dieses Jahres den Rat der Stadt Düsseldorf weltöffentlich aufgefordert, das Gemälde „Füchse“ wie von der Kommission empfohlen zurückgegeben; das nicht zu tun würde ein „schwerwiegendes und negatives Signal“ in einer Zeit senden, „in der sich Juden in Deutschland über eine Zunahme des Antisemitismus sorgen“ – nach dieser unmissverständlichen Äußerung war die einstimmige Zustimmung des Düsseldorfer Stadtrats eine bloße Formsache.

Von Papier an den Pranger gestellt

Als die privatrechtliche Hagemann-Stiftung im Fall „Guarneri-Violine“ den Erben des früheren jüdischen Eigentümers die empfohlene finanzielle Entschädigung in Höhe von zwei Dritteln des Werts der Geige nicht zahlte, wurde sie von der Beratenden Kommission unter ihrem Vorsitzenden Hans-Jürgen Papier durch Pressemitteilung vom 18. Januar des Jahres und Einstellung in die Homepage öffentlich an den Pranger gestellt. Papier sucht inzwischen sogar, die freiwillige Anrufung der Kommission zu erzwingen: Als die Bayerische Staatsregierung sich weigerte, die strittige Restitution von Picassos Gemälde „Madame Soler“ der Kommission vorzulegen, weil der Verkauf von 1964 gemäß dem Auftrag des früheren jüdischen Eigentümers von 1934/35 kein NS-verfolgungsbedingter Entzug sei, hat er sie erst intern bedrängt und, als das keinen Erfolg hatte, im Juni in der New York Times weltöffentlich kritisiert – Bayern erwecke den Eindruck, es fehle in Deutschland am Willen oder an den Mitteln, historisches Unrecht wiedergutzumachen.

Von Freiwilligkeit der Parteien kann mithin in der Realität kaum die Rede sein. Das Soft-Law-Regelwerk der Exekutive gleicht vielmehr sein Defizit an Rechtsverbindlichkeit dadurch aus, dass es öffentlichen Pranger und Pression ermöglicht, wenn nicht mindestens billigend in Kauf nimmt. Andererseits, wenn eine öffentliche oder private Einrichtung auf Empfehlung der Kommission ohne gesetzliche Grundlage ein Kulturgut restituiert, dann geht sie, wie die Berliner Rückgabe der „Straßenszene“ von Kirchner im Jahr 2018 und jüngst die Düsseldorfer Rückgabe der „Füchse“ von Franz Marc zeigen, das Risiko von Strafanzeigen und staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen wegen Untreue ein.

Der Empfehlung, für diese Guarneri-Geige eine Entschädigung zu zahlen, verlieh Hans-Jürgen Papier, der Vorsitzende der Beratenden Kommission, mit einer öffentlichen Zahlungsaufforderung Nachdruck.
Der Empfehlung, für diese Guarneri-Geige eine Entschädigung zu zahlen, verlieh Hans-Jürgen Papier, der Vorsitzende der Beratenden Kommission, mit einer öffentlichen Zahlungsaufforderung Nachdruck. Bild: dpa

Beides (Pression und Pranger einerseits und Strafverfolgungsrisiko andererseits) als Folge fehlender rechtsverbindlicher Geltungskraft, weil die Exekutive die Dinge unbedingt selbst regeln wollte, ist eines Rechtsstaats unwürdig. Es verpflichtet das Parlament in besonderem Maße, diesen rechtswidrigen Zustand abzustellen und damit seiner Kontrollfunktion gegenüber der Regierung und seiner Schutzpflicht für die von Pranger und Pression oder Strafverfolgung Betroffenen nachzukommen.

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Es reicht ein pauschaler Vortrag

Nun zum Regelungsstrang der Identifikation von NS-verfolgungsentzogenen Kulturgütern. Kernstück ist die seit April 2000 operative weltweit zugängliche digitale Lost-Art-Datenbank. In diese können Restitution Begehrende durch eine Suchmeldung Kulturgüter „zur Nachforschung für die in Frage kommenden Einrichtungen und die interessierte Öffentlichkeit ausschreiben“. Die Eintragungsvoraussetzungen für eine Suchmeldung sind nach den „Eintragungs- und Löschungsgrundsätzen“ der Datenbank bewusst niederschwellig gehalten.

Der Eintragungsantrag wird nur rudimentär auf Plausibilität geprüft – es reicht der pauschale Vortrag „vermutlich zwischen 1933 und 1945 NS-verfolgungsbedingt abhandengekommen“. Alle dem zugrundeliegenden Entscheidungen wurden wieder ohne Befassung der Legislative von der Exekutive unter Führung des BKM getroffen. Betreiber der Datenbank war zunächst das Kultusministerium von Sachsen-Anhalt, das dabei für die sogenannte Koordinierungsstelle des Bundes und der Länder handelte; seit 2015 ist Betreiber das Deutsche Zentrum für Kulturgutverluste (DZK), eine von Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden gegründete bürgerlich-rechtliche Stiftung. Einrichtung und Betrieb der Datenbank dienen dem Ziel, für Restitution Begehrende NS-verfolgungsbedingt entzogenes Kulturgut zu identifizieren. Die Identifikation ist ebenso wie die eigentliche Restitution integraler Bestandteil der Gesamtthematik der Washingtoner Grundsätze. Auch sie fällt deshalb aufgrund des Demokratieprinzips in die Regelungszuständigkeit des Gesetzgebers.

Die Stadt Düsseldorf will der Empfehlung der Beratenden Kommission folgen, Franz Marcs „Füchse“ herauszugeben.
Die Stadt Düsseldorf will der Empfehlung der Beratenden Kommission folgen, Franz Marcs „Füchse“ herauszugeben. Bild: Kunstpalast/ARTOTHEK

Das Erfordernis einer gesetzlichen Regelung ergibt sich noch aus weiteren Gründen. Bei der Restitution geht es für den privaten Kulturgutbesitzer um die Frage, ob er sein verfassungsrechtlich geschütztes Eigentum gegenüber dem Restitutionsverlangen verwirklichen kann. Mit Blick auf die konkurrierenden Positionen der beiden Seiten geht es darum, wie der Konflikt zwischen dem Restitutionsverlangen und dem Eigentum des heutigen Besitzers gelöst wird. Das sind typische Regelungen, die laut Bundesverfassungsgericht wegen des Vorbehalts des Gesetzes nur der Gesetzgeber treffen kann.

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Beeinträchtigung durch Verdacht

Die Eintragung einer Suchmeldung in die Lost-Art-Datenbank zwecks Identifikation hängt dem Kulturgut (ohne vorherige hinreichende Tatsachen- und Rechtsprüfung) am weltöffentlichen Pranger des Internets den Makel von vermutetem NS-Raubgut an. Damit es sich zur Rechtfertigung der darin liegenden Eigentumsbeeinträchtigung auf die Wahrnehmung der von der Bundesregierung in den Washingtoner Grundsätzen übernommenen hoheitlichen Identifikationsaufgabe und der damit einhergehenden hoheitlichen Befugnisse berufen kann, bedarf das DZK als Privatrechtssubjekt für seine Aktivität gemäß der Judikatur des Bundesverfassungsgerichts einer ausdrücklichen Ermächtigung durch besonderes Beleihungsgesetz.

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts von Februar 2015, wonach die Eintragung der Suchmeldung als „Teil des staatlichen Informationshandelns im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben“ auch ohne besondere gesetzliche Ermächtigung zulässig sei, ist heute überholt, weil die Datenbank jetzt nicht mehr vom Kultusministerium von Sachsen-Anhalt als staatlichem Hoheitsträger betrieben wird, sondern von der bürgerlichrechtlichen Stiftung DZK. Weil es das erforderliche Beleihungsgesetz nicht gibt, begeht das DZK mit seinen Abertausenden von Suchmeldungseintragungen rechtswidrige Eigentumsbeeinträchtigungen en masse.

Dass sich der Stiftungsrat des Zentrums ausnahmslos aus Vertretern der öffentlichen Hand zusammensetzt und dass die Einhaltung der zuwendungs- und haushaltsrechtlichen Vorgaben des Bundes gewährleistet ist und durch die zuständigen Aufsichtsbehörden wie Bundesverwaltungsamt und Bundesrechnungshof überprüft wird, wie das DZK betont, ist in diesem Zusammenhang irrelevant – es geht nicht um die Finanzkontrolle, sondern um die logisch vorgängige Frage, ob die Stiftungstätigkeit überhaupt zulässig ist.

Die Wirkungen des Kulturgutschutzgesetzes

Schließlich bedarf das DZK einer gesetzlichen Grundlage auch nach dem oben bereits erwähnten Vorbehalt des Gesetzes, und zwar mit Blick auf die Auswirkung von Suchmeldungen nach dem Kulturgutschutzgesetz von 2016 (KGSG). Nach diesem Gesetz ist nämlich die Veräußerung eines NS-verfolgungsbedingt abhandengekommenen Kulturguts verboten und strafbar, und es muss jeder, der ein Kulturgut veräußern will, vorher prüfen, ob es aufgrund NS-Verfolgung abhandengekommen ist, wobei nach der Handreichung des BKM und den Grundsätzen der Datenbank ein NS-verfolgungsbedingter Entzug grundsätzlich vermutet wird.

Durch die Einstellung einer Suchmeldung in die Lost-Art-Datenbank verliert der Eigentümer zwar rechtlich nicht sein Eigentum noch seine Verfügungsbefugnis, aber faktisch wird er einem Veräußerungsverbot mit Strafverfolgungsrisiko unterworfen. Das Ganze lässt unwillkürlich an die Zeiten der NS-Verfolgung denken, als jüdische Eigentümer wegen der bestehenden Verbotsregelungen Schwierigkeiten hatten, für ihnen gehörendes Kulturgut Käufer zu finden, die trotz des für sie damit verbundenen Risikos bereit waren, von ihnen zu kaufen und den Marktwert zu bezahlen. Mit Blick auf den Vorbehalt des Gesetzes geht es bei vom DZK in die Datenbank eingestellten Suchmeldungen um die Frage, ob angesichts der Auswirkungen nach dem KGSG der Eigentümer sein Eigentum noch in dem vom Grundgesetz verlangten Ausmaß verwirklichen kann. Das ist wiederum eine typische Fragestellung, für die laut Bundesverfassungsgericht der Gesetzgeber zuständig ist.

Vergleiche hinken, aber helfen. Der TÜV zieht durch seine Sachverständigen Fahrzeuge, bei denen er nach rechtlich vorgegebenen Kriterien Sicherheitsmängel feststellt, aus dem Verkehr; das DZK mit seiner Lost-Art-Datenbank zieht über das KGSG Kulturgüter aus dem Verkehr, die er nach seinen eigenen Kriterien für mutmaßlich NS-verfolgungsbedingt entzogen hält. Der TÜV hat dafür eine gesetzliche Grundlage, das DZK hat sie nicht. Wie wichtig ist uns eigentlich vor dem Hintergrund unserer Geschichte die Tätigkeit der Lost-Art-Datenbank des DZK im Vergleich zur Tätigkeit des TÜV?

Keine Wiedergutmachung durch Rechtsbruch

Die nach allem verfassungsrechtlich erforderliche Regelung durch den Gesetzgeber erübrigt sich nicht deshalb, weil es um die Wiedergutmachung von Unrecht der NS-Verfolgung geht. Selbst das himmelschreiende Unrecht der Schoa kann in einem Rechtsstaat nicht Verfassungsverstöße bei der Wiedergutmachung rechtfertigen – erst recht nicht, wenn es nicht um die inhaltliche Ausgestaltung geht, sondern „nur“ um die Einhaltung der formalen Zuständigkeitsaufteilung zwischen Exekutive und Legislative. In einem demokratischen Rechtsstaat darf Unrecht nicht unter Rechtsbruch wiedergutgemacht werden. Man fragt sich unwillkürlich, weshalb die Exekutive die Umsetzung der Washingtoner Grundsätze selbst vorgenommen und im Falle der Identifikation durch das DZK sogar privatisiert hat.

Das derzeitige Regelwerk der Restitutionsthematik am Gesetzgeber und seinen früheren Gesetzen vorbei und 75 Jahre nach dem NS-Regime, sorgt nicht nur bei Kulturgutbesitzern zunehmend für Unmut mit antisemitischen Untertönen. Dass dem entgegengewirkt wird, indem im Kernland der Judenverfolgung der Gesetzgeber sich der mehr als überfälligen Aufgabe eines Restitutionsgesetzes stellt, daran müssen wir alle, auch die Erben der NS-Verfolgten und ihre Opferverbände, ein staatsessentielles Interesse haben.

Hans-Jürgen Hellwig ist Rechtsanwalt in Frankfurt am Main und Honorarprofessor an der Universität Heidelberg.

Hans-Jürgen Hellwig ist Rechtsanwalt in Frankfurt am Main und Honorarprofessor an der Universität Heidelberg.

Quelle: F.A.Z.
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