EU und Polen

Das europäische Frankensteinproblem

Von Gertrude Lübbe-Wolff
15.01.2022
, 22:22
Demonstration zur Unterstützung der polnischen EU-Mitgliedschaft in Warschau nach dem Urteil des polnischen Verfassungsgerichts.
Aus Einzelelementen des Rechtsstaats lässt sich ein monströses Staatsgebilde errichten. Das macht die Kritik am Umbau der polnischen Justiz schwierig, aber nicht unmöglich. Ein Gastbeitrag.
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In Polen arbeitet die Partei, die 2015 erstmals die Mehrheit der Parlamentssitze erreichte, seitdem daran, ihren Machtbesitz auf Dauer zu stellen. Inzwischen hat diese Partei, die ausgerechnet den Namen „Prawo i Sprawiedliwość“ (PiS) – deutsch: „Recht und Gerechtigkeit“ – führt, die Justiz zu einem erheblichen Teil unter ihre Kontrolle gebracht. Das polnische Verfassungsgericht funktioniert inzwischen ganz nach Wunsch. Im Jahr 2005, als es noch ein in ganz Europa hoch geachtetes Gericht war, hatte es im Zusammenhang mit dem Beitritt Polens zur EU diesen Beitritt für verfassungskonform erklärt. Am 7. Oktober dieses Jahres ist es auf Antrag des Premierministers aktuellen und vorhersehbaren künftigen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), die auf die Wiederherstellung der Unabhängigkeit und des vertragskonformen Funktionierens der polnischen Justiz gerichtet sind, mit einem Urteil entgegengetreten, das eine merkwürdige Auswahl von Bestimmungen des Unionsvertragsrechts für verfassungswidrig erklärt.

Polen hat sich, in gerichtlichen Verfahren wie auf dem politischen Parkett, auch schon vor diesem Urteil immer wieder darauf berufen, die Union verfüge „über keinerlei Zuständigkeit im Bereich der Organisation der Justiz der Mitgliedstaaten“. Das ist schlicht und einfach falsch. Richtig ist, dass die Union für die Gerichtsorganisation in den Mitgliedstaaten nicht über Gesetzgebungszuständigkeiten verfügt. Die geltenden Verträge stellen aber Anforderungen an die Beschaffenheit der Justiz in den Mitgliedstaaten, und sie stellen Instrumente zur Durchsetzung dieser vertraglichen Anforderungen bereit. Für die Anwendung dieser Instrumente sind die dazu berufenen Organe der EU sehr wohl zuständig.

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Das kann sehr teuer werden

Der Vertrag über die Europäische Union verpflichtet die Mitgliedstaaten auf eine Reihe von Grundwerten, darunter Demokratie und Rechtsstaatlichkeit (Art. 2 EUV), und zur Schaffung wirksamer Rechtsbehelfe, damit in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen ein wirksamer Rechtsschutz gewährleistet ist (Art. 19 Abs. 2 EUV). Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union gibt jeder Person das Recht, gegen Verletzungen ihrer unionsrechtlichen Rechte mit einem wirksamen Rechtsbehelf vor einem unabhängigen und unparteiischen Gericht vorzugehen (Art. 47 Abs. 1 und 2 GrCH). All das gilt im gesamten Anwendungsbereich des Unionsrechts, das inzwischen für alle Zweige des Rechts Bedeutung hat, und impliziert deshalb unter anderem die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Unabhängigkeit ihrer Gerichte zu gewährleisten.

Gegen Verletzungen dieser Vertragspflichten sieht das Unionsrecht verschiedene Verfahren und Zuständigkeiten vor. Ob ein mehrheitlich beschlossenes Vorenthalten von Geldern aus EU-Programmen zu den erlaubten Maßnahmen gehört, darüber kann man sich streiten. Aber jedenfalls gibt es zweifelsfrei zulässige, in den Verträgen ausdrücklich vorgesehene Reaktionen.

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Schwerwiegende Verletzungen der Grundwerte der Union können dazu führen, dass mitgliedstaatliche Rechte, bis hin zum Stimmrecht des betreffenden Staates, suspendiert werden (Art. 7 EUV). Das dahin führende politische Verfahren funktioniert im Fall Polens und Ungarns bekanntlich nicht, weil es jeweils Einstimmigkeit aller anderen Mitglieder erfordert.

Möglich sind aber Vertragsverletzungsverfahren vor dem EU-Gerichtshof und, wenn der betreffende Mitgliedstaat auf eine vom Gerichtshof festgestellte Verletzung hin diese nicht abstellt, die Festsetzung von Geldzahlungen, unter anderem in der Form von Zwangsgeld (Art. 259 f. AEUV). Das ist aufwendig, weil in dem Bereich, um den es hier geht, solche Zahlungen vom Gerichtshof in einem neuen Verfahren festgesetzt werden müssen. Aber dann kann es für das obstinate Land sehr teuer werden, siehe das Zwangsgeld, das am 27. Oktober 2021 wegen Nichtbeachtung einer einstweiligen Anordnung des EuGHs gegen Polen verhängt worden ist: eine Million Euro täglich.

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Kein Staat ist frei von Schwächen

Es gibt keinen vernünftigen Zweifel daran, dass der Europäische Gerichtshof zuständig ist, in ordnungsgemäß anhängig gemachten Verfahren über die Unabhängigkeit der mitgliedstaatlichen Gerichte und andere Kernelemente der Rechtsstaatlichkeit zu befinden und Maßnahmen der mitgliedstaatlichen Gerichtsorganisation zu beanstanden, die damit unvereinbar sind. Wenn allerdings zu bestimmen ist, worin genau die erforderliche Unabhängigkeit und Unparteilichkeit besteht, welche justizorganisatorischen Regelungen mit ihr vereinbar oder unvereinbar sind, dann stößt er auf ein Problem.

Ich nenne dieses Problem das Frankensteinproblem, in Anlehnung an eine Formulierung der US-amerikanischen Kollegin Kim Lane Scheppele. Diese Kollegin hat darauf hingewiesen, dass man aus lauter Einzelelementen, die den Rechts- und Verfassungsordnungen demokratischer Rechtsstaaten entnommen sind, ein monströses, nicht im Geringsten demokratisches oder rechtsstaatliches Staatsgebilde zusammenstückeln kann. So ein Staatsgebilde bezeichnet sie als „Frankenstate“. Tatsächlich: Schon weil kaum ein Staat frei von Schwächen ist, finden sich auch im Kreis der Demokratien und Rechtsstaaten immer Beispiele für alles mögliche Schlechte oder zumindest nicht Vorbildliche. Das gilt auch für die Justiz. Ein paar Beispiele:

Wenn dem polnischen Verfassungsgericht in der Literatur vorgeworfen wird, es entscheide oft in gezielt politisch manipulierter Besetzung, weil die Gerichtspräsidentin bei der Zusammensetzung der für die einzelnen Fälle zuständigen Spruchkörper Spielräume hat, die sie entsprechend nutzt, dann kann man darauf verweisen, dass im gesamten angelsächsischen Sprachraum die Präsidenten der obersten Gerichte, soweit diese, was ganz überwiegend der Fall ist, in unterschiedlichen Spruchkörpern judizieren, die Gerichtspräsidenten rechtlich mehr oder weniger weitgehend frei über die Zusammensetzung der Spruchkörper entscheiden können. Auch beim Europäischen Gerichtshof hat der Präsident einen gewissen Einfluss darauf, wer über welche Fälle entscheidet.

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Offensichtlich rechtsstaatswidrig kommt uns vor, dass die Amtszeit der Richter des polnischen Obersten Gerichts durch Absenkung des Ruhestandsalters rückwirkend – auch mit Wirkung für amtierende Richter, die mit der Perspektive einer längeren Amtszeit ernannt worden waren – verkürzt wurde. Dagegen hat sich Malgorzata Gersdorf als damalige Präsidentin des polnischen Obersten Gerichtshofs so mutig gestellt. Aber auch die Amtszeit deutscher Bundesrichter ist in der Frühzeit der Bundesrepublik Deutschland rückwirkend verkürzt worden. Davon waren auch Richter des Bundesverfassungsgerichts betroffen.

Konventionen sind erosionsgefährdet

Ein besonders unglückliches institutionelles Arrangement, das man auch unter Verhältnissen, die als rechtsstaatlich gelten, immer noch antrifft, ist die verbreitete Wiederwählbarkeit von Richtern. In der Schweiz zum Beispiel sind die Richter des Bundesgerichts stets nur für sechs Jahre gewählt und bis zur Altersgrenze beliebig wiederwählbar. Die „Justizinitiative“, die das per Volksabstimmung ändern wollte, ist am 28. November 2021 gescheitert, weil die vorgeschlagene Neuregelung ebenfalls nicht recht überzeugte. Sie hätte die bisherige Konvention einer politisch ausgewogenen Besetzung der Bundesgerichte außer Kraft gesetzt. Erneuerbare sechsjährige Amtszeiten sind auch, ausgerechnet, für die Richter des EuGHs vorgesehen. Beim Haager Internationalen Gerichtshof und bei vielen deutschen Landesverfassungsgerichten sind die Richter ebenfalls wiederwählbar. Dass das der richterlichen Unabhängigkeit dient, kann man beim besten Willen nicht behaupten. In dem Vertragsverletzungsverfahren, das die Kommission gegen Polen unter anderem wegen einer Regelung angestrengt hatte, die es ins Ermessen des polnischen Staatspräsidenten stellt, die Amtszeit der Richter des polnischen Obersten Gerichts über das reguläre Ruhestandsalter hinaus zweimal für drei Jahre zu verlängern, hat Polen denn auch geltend gemacht, wenn es mit rechtsstaatlichen Grundsätzen vereinbar sei, dass die Richter des EuGHs nach sechsjähriger Amtszeit noch einmal für weitere sechs Jahre ernannt werden können, oder eben auch nicht, dann müsse dasselbe ja wohl auch für die polnische Regelung gelten.

Solche Möglichkeiten der Parallelisierung sind misslich. Sie erschweren es den europäischen Institutionen, Verstöße gegen die Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips und die dazugehörige Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Gerichte überzeugend zu identifizieren. Unmöglich machen sie das aber nicht. Eine sachgerechte Beurteilung muss Zusammenhänge und Entwicklungsrichtungen in den Blick nehmen.

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Institutionelle Ausgestaltungen sind in ihren Wirkungen immer kontextabhängig. Zum relevanten Kontext gehören oft Konventionen, informelle Verhaltensregeln, die den vom Rechtsrahmen her möglichen Missbrauch in Schach halten. In der Schweiz mit ihren missbrauchsanfälligen Regeln zur Richterbestellung ist das zum Beispiel bislang vergleichsweise gut gelungen. Konventionen sind allerdings erosionsgefährdet. Trotzdem hat es einen guten Sinn, neben den Rechtsregeln auch Konventionen und überhaupt die konkrete Praxis der Anwendung des Rechts zu betrachten.

Externe Einflussnahmen darauf, wie lange amtierende Richter weiter amtieren, werden nicht unter allen Umständen zum Mittel politischer Kontrolle der Rechtsprechung. Politisches Ermessen in solchen Fragen ist verschärft problematisch, wenn es Gerichte betrifft, deren Richter abweichende Meinungen verfassen dürfen oder gar müssen. Die Richter des polnischen Obersten Gerichts dürfen das. Beim EuGH dagegen wird nach außen grundsätzlich nicht erkennbar, wer wie gestimmt hat. Abweichende Meinungen oder Abstimmungsergebnisse zu veröffentlichen ist nicht erlaubt. Bei den Beratungen ist niemand außer den Richtern anwesend, und es wird kein Protokoll geführt. Außerdem ist jeder Richter von einem anderen Land benannt. Das macht auch einen denunziatorischen Bruch des Beratungsgeheimnisses durch Kollegen maximal unwahrscheinlich. Unter solchen Bedingungen sind die Richter ungeachtet der Wiederwahlmöglichkeit vergleichsweise gut dagegen geschützt, dass ihr Abstimmungsverhalten nach außen dringt und sie unter politischen Druck aus ihren Heimatstaaten geraten.

Eine politisch monokulturelle Justiz verhindern

Völlig unsinnig ist es, die Besetzung von Justizorganen durch politische Organe pauschal für vereinbar oder unvereinbar mit der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Gerichte zu erklären. Unsinnig ist es auch, wenn Polen, nachdem der EuGH die politische Besetzung des polnischen Justizrats beanstandet hat, verlangt, dass die EU nun auch gegen die Wahl deutscher Bundesrichter durch politische Organe vorgeht. Es macht einen großen Unterschied, um welche Positionen in der Justiz es sich jeweils handelt und wie der politische Einfluss im Einzelnen aussieht. Dass die Richter höchster Gerichte durch politische Gremien wie zum Beispiel Parlamente gewählt werden, entspricht dem Erfordernis demokratischer Legitimation und macht sie, wenn die übrigen Rahmenbedingungen stimmen, nicht im Geringsten politisch abhängig. Bei politischer Auswahl oberster Richter liegt das eigentliche Problem in der Sicherung einer Gerichtsbesetzung, die auch in dem Sinne unparteiisch ist, dass nicht alles von Favoriten einer gerade an der Macht befindlichen Partei oder Parteikoalition dominiert wird. Genau darauf richten sich aber alle Bemühungen der PiS, während in Deutschland die Rahmenbedingungen für die Besetzung der Bundesgerichte eine politisch monokulturelle Justiz, die als verlängerter Arm der jeweiligen Machthaber agiert, gerade verhindern.

Wenn aus lauter brauchbaren Teilen dennoch ein Monster wird: Patric Knowles und Bela Lugosi als Frankenstein und Monster.
Wenn aus lauter brauchbaren Teilen dennoch ein Monster wird: Patric Knowles und Bela Lugosi als Frankenstein und Monster. Bild: picture alliance / Glasshouse Images

Auch die Wirkung von Regeln, die den Gerichtspräsidenten viel Macht einräumen – Spruchkörperbildung und Berichterstatterbestellung sind da nur zwei von vielen vorkommenden Vorrechten –, ist hochgradig kontextabhängig. Einerseits eröffnen solche präsidentiellen Machtpositionen potentiell weitreichende, für autoritäre und autoritärwerdenwollende Regime attraktive Aussichten, mittels einer einzigen Person Einfluss auf das Gebaren eines ganzen Gerichts zu nehmen. Aber auch hier hängt vieles am institutionellen Kontext. Wenn zum Beispiel, wie beim Europäischen Gerichtshof, die Richter selbst ihren Gerichtspräsidenten wählen, und zwar für eine eher kurze Amtszeit – beim EuGH drei Jahre – mit der Möglichkeit der Wiederwahl, ist es sehr unwahrscheinlich, dass der Präsident als Agent irgendeiner politischen Macht fungiert statt als Sachwalter des Interesses an fairen, effizienten und kollegialen Abläufen. Mit hoher Wahrscheinlichkeit bilden sich dann für seine Amtsführung auch sachgerechte Konventionen aus. Wird dagegen, um die allerungünstigste Variante dagegenzuhalten, der Präsident des Höchstgerichts von einem Einpersonenorgan wie dem Staatspräsidenten bestimmt, der die Stelle mit einem persönlichen Spezi besetzen kann oder gar mit einem Abhängigen, der befürchten muss, dass bei Unbotmäßigkeit Leichen aus seinem Keller ans Licht geholt werden, dann liegen die Wahrscheinlichkeiten ganz anders.

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Ob Gerichtsreformen der zweckmäßigen Entwicklung oder der Demontage unabhängiger rechtsstaatlicher Justiz dienen, darüber kann auch ein Vergleich der Entwicklungsrichtungen Aufschluss geben.

Politisches Steuerungsinteresse

So ist es zum Beispiel, auch in Bezug auf Höchstgerichte, zwar kein zwingendes Erfordernis richterlicher Unabhängigkeit, dass die Richter ihren Präsidenten selbst wählen können. Aber jedenfalls für die spezialisierten Verfassungsgerichte geht, gerade auch im Interesse der Unabhängigkeit des jeweiligen Gerichts, dahin seit Jahrzehnten international die Tendenz. Wenn plötzlich irgendwo der umgekehrte Weg beschritten und den Richtern eines Verfassungsgerichts die schon innegehabte Zuständigkeit, ihren Präsidenten selbst zu bestimmen, wieder entzogen wird, wie es zum Beispiel im Gefolge des Wahlsiegs der Fidesz-Partei von 2010 in Ungarn geschehen ist, dann spricht viel für die Annahme, dass dahinter, genau wie 2009 in Russland und 2019 in Ägypten, nichts anderes steht als ein politisches Steuerungsinteresse.

Was die Dauer des Amtierens von Richtern angeht, ist zwar allgemein und auch in der Rechtsprechung des EuGHs anerkannt, dass Richter „unabsetzbar“ sein müssen. Allerdings ist nicht jede politische Einflussnahme, die die Verlängerung, Verkürzung oder Erneuerung richterlicher Ämter betrifft, international oder auch nur im Kreis der rechtsstaatlichen Gemeinwesen strikt verpönt. Aber auch hier bewegt sich die Praxis der Staaten und der internationalen Organisationen und mit ihr die Entwicklung von Standards rechtsstaatlicher Justiz doch in die richtige Richtung. Für das Bundesverfassungsgericht zum Beispiel wurde die ursprüngliche Wiederwählbarkeit der Richter 1970 abgeschafft, für das Verfassungsgericht Indonesiens im vergangenen Jahr, dazwischen für viele andere Gerichte – unter anderem 2010 für den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte.

Der EuGH hat seine Kompetenzen nicht überschritten

Und während noch in den frühen Jahren der Bundesrepublik Deutschland Richteramtszeiten rückwirkend verkürzt wurden, hat man 1977 bei der Einführung einer Altersgrenze für alle Richter in Australien und 1995, als die Altersgrenze für britische Richter von 75 Jahren auf 70 herabgesetzt wurde, diese Änderungen nur mit Wirkung für die seitdem ernannten Richter eingeführt. Wenn ein Land auf diesem Hintergrund, wie in Polen geschehen, den Rückwärtsgang einlegt, das Ruhestandsalter von Richtern rückwirkend absenkt und es dem Staatspräsidenten überlässt, nach seinem Ermessen einzelne Betroffene doch noch weiter im Amt zu halten oder eben nicht, dann ist dafür eine sachliche Rechtfertigung in funktionellen Erfordernissen oder anerkannten Üblichkeiten nicht zu erkennen.

So viel zur Notwendigkeit, Kontexte und Entwicklungsrichtungen zu berücksichtigen. Darüber hinaus ist es auch notwendig und aufschlussreich, Änderungen der institutionellen Rahmenbedingungen für die Justiz nicht je für sich in den Blick zu nehmen, sondern darauf zu achten, ob und wie sie sich in ein größeres Projekt einfügen. Für Polen sieht man dann für die Jahre seit der ersten PiS-Alleinregierung eine so lange Kette von teils zweifelhaften, teils eklatant verfassungs- und rechtsstaatswidrigen, teils auf Druck der EU und des Europarats wieder zurückgenommenen, aber zielstrebig immer wieder neu konfigurierten „Reformen“ der Justiz, dass das Ziel, eine vorhersehbar der regierenden Mehrheit gewogene und in diesem Sinne parteiische Justiz, nur zu deutlich wird.

Der EuGH muss also, obwohl er mit der Wiederwählbarkeit seiner Richter selbst ein Teil des Frankensteinpro­blems ist, vor diesem Problem nicht kapitulieren. Er hat das in seiner bisherigen Rechtsprechung zu den polnischen Justizreformen auch nicht getan. Einige seiner Argumente kann man verbesserungsfähig finden. Aber er hat doch differenziert analysiert, Rückwärtsentwicklungen – etwa bei der Neuregelung der Besetzung des polnischen Justizrats, dessen gewählte richterliche Mitglieder früher die Richterschaft selbst bestimmen durfte –, Zusammenhänge und die Normanwendungspraxis berücksichtigt und ist auf diese Weise mehrfach zu berechtigten Verurteilungen gekommen. Für den Vorwurf, er habe dabei seine Kompetenzen überschritten, gibt es null Veranlassung.

Polen hat seine besondere Geschichte. Das besondere Verhältnis zur EU, das sich daraus ergibt, vor allem der besonders entschiedene Wille, auch als Mitglied der Union die eigene staatliche Souveränität zu wahren, ist zu respektieren. Auch für die besonderen Schwierigkeiten, die Polen, wie mehrere osteuropäische Länder, mit bestimmten Aspekten seiner Mitgliedschaft in der Union hat – Stichworte: Auswanderung und Einwanderung –, muss man Verständnis haben und Möglichkeiten des Entgegenkommens ausloten. Aber wenn es um die Demontage unabhängiger Justiz geht, ist Entgegenkommen fehl am Platz. Eine Europäische Union, die einem Abbau des Rechtsstaats in ihren Mitgliedstaaten nicht entschieden entgegentritt, gibt sich auf.

Ich bin zuversichtlich, dass das nicht geschehen wird und dass die kritische Situation, die wir derzeit in Polen und im Verhältnis zwischen Polen und der EU sehen, zu den Wirren gehört, die nach Kants „Idee zu einer allgemeinen Geschichte in weltbürgerlicher Absicht“ dem allmählichen Fortschritt der Menschengattung zu friedlichen, gesetzmäßigen Verhältnissen nicht im Wege stehen, sondern mit diesem Fortschritt untrennbar verbunden sind.

Es handelt sich um die gekürzte und aktualisierte Fassung einer Rede, die aus Anlass der Verleihung des Kant-Weltbürger-Preises der Freiburger Kant-Stiftung an Malgorzata Gersdorf, ehemalige Präsidentin des polnischen Obersten Gerichts, und an die Verfasserin, ehemalige Richterin des Bundesverfassungsgerichts und Professorin an der Universität Bielefeld, gehalten wurde.

Quelle: F.A.Z.
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