Macht der Digitalkonzerne

Mit Wattebäuschchen gegen Plattformriesen

Von Torsten J. Gerpott
20.11.2020
, 21:38
Die Macht der Internet-Riesen soll durch neue Gesetze eingeschränkt werden. Kritikern gehen die Entwürfe jedoch nicht weit genug.
Die ökonomische Macht von Tech-Konzernen wie Google und Amazon wird seit geraumer Zeit kritisch beäugt. Nun will die Bundesregierung erreichen, dass die Unternehmen Daten teilen. Dabei handelt sie allerdings viel zu zaghaft. Ein Gastbeitrag.

Im Alltag kann kaum ein Konsument im Internet den großen Betreibern von Plattformen, die Anbieter und Nachfrager von Produkten und Diensten durch Informationsaustausch digital verknüpfen, entgehen. Google, Apple, Facebook und Amazon führen das Feld an, für das sich das Akronym Gafa-Ökonomie eingebürgert hat. Google beherrscht mit seiner Suchmaschine den Markt für allgemeine Recherchen und mit Youtube das Geschäft mit von Nutzern erzeugten Videos. Apple spielt mit seinem App Store eine Torwächterrolle beim Vertrieb von Anwendungssoftware für Smartphones sowie Tablets und baut konsequent seine Macht im Musik-Streaming- und Download-Markt aus. Facebook betreibt das größte soziale Netzwerk und erreicht mit seiner Medien-Sharing-App Instagram sowie dem Messenger-Dienst Whatsapp unzählige Menschen. Amazon ist im Begriff, seinen Anteil am deutschen Online-Handel auf mehr als 50 Prozent zu steigern.

Die ökonomische Macht der Gafa, verbunden mit deren Umgang mit Nutzerdaten, politischen Werbekampagnen, Urheberrechten, Neutralitätsauflagen, Hassrede und Eigenangeboten, hat dazu geführt, dass die Digitalkonzerne kritisch beäugt werden. Die Gafa-Ökonomie sieht sich mit einer Vielzahl von Initiativen konfrontiert, die darauf zielen, den von den vier Spielern möglicherweise verursachten gesellschaftlichen und volkswirtschaftlichen Schäden entgegenzuwirken. Die Bundesregierung hat „eine Wettbewerbspolitik für das digitale Zeitalter“ als wichtigen Hebel zur Begrenzung des Einflusses der Plattformen ausgemacht.

Mit Samthandschuhen

Deshalb legte das Wirtschaftsministerium Anfang September den Entwurf für ein „Digitalisierungsgesetz“ zum Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) vor, das als Verfassung der sozialen Marktwirtschaft Deutschlands gilt. Ein zentrales Element des Entwurfs ist ein Anspruch von Unternehmen auf den Zugang zu Daten dominanter Plattformbetreiber. Die Liste der Verhaltensverbote für marktbeherrschende Unternehmen soll um die Weigerung, anderen Unternehmen „gegen ein angemessenes Entgelt ... Zugang zu Daten ... zu gewähren“, erweitert werden. Das Bundeskartellamt soll die Kompetenz erhalten, „Unternehmen mit überragender marktübergreifender Bedeutung für den Wettbewerb“ zu untersagen, durch exklusive Nutzung von Daten, die sie auf beherrschten Märkten gesammelt haben, „Marktzutrittsschranken zu errich-ten“. Dahinter steht die Überlegung, dass Digitalgiganten durch die Sammlung und Auswertung von Daten der Besucher ihrer Plattformen Angebote besser maßschneidern können als Wettbewerber, sofern die Nutzerdaten nur ihnen zur Verfügung stehen.

Durch Senkung der Hürden für Ansprüche auf Datenzugang hofft man, die Konkurrenz so zu stärken, dass Schäden gar nicht erst eintreten. Ähnliche Verpflichtungen haben zwar in anderen Industrien wie der Telekommunikation oder der Stromversorgung zu mehr Wettbewerb und zu Endkundenpreisdruck beigetragen. Solche Effekte sind bei den digitalen Plattformen aber nicht zu erwarten, weil die Bundesregierung bei der Regulierung des Datenzugangs die mächtigen Spieler nur mit Samthandschuhen anfasst. Vier Mängel sind besonders gravierend.

Eine große Hürde

Erstens klärt weder das Gesetz selbst noch die Gesetzesbegründung, wie weit der Begriff „Daten“ ausgelegt werden soll. Damit ein Zugang zu Daten der Plattformbetreiber die gewünschten Wirkungen haben kann, ist es essentiell, den Anspruch nicht auf Nutzungsprofile bestimmter Personen oder „Dinge“, die anderweitig nicht mit vertretbarem Aufwand beschaffbar sind, zu begrenzen. Derartige Daten begründen nämlich nicht die Vorteile von Plattformbetreibern. Es sind vielmehr die Algorithmen, mit denen sie ausgewertet werden. Das Gesetz sollte deshalb so geändert werden, dass ein präzise konturiertes Recht sich auf den Zugang zu derartigen Programmen erstreckt.

Zweitens wird die Verpflichtung, Datenzugang zu verschaffen, durch die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) ausgehebelt. Die Bundesregierung interpretiert die neuen Datenzugangsvorschriften nicht als rechtliche Verpflichtung, der Plattformbetreiber unterliegen. Damit dürfen sie Wettbewerbern Datenzugang nur nach ausdrücklicher Einwilligung ihrer Nutzer gestatten. Der Zwang, von jedem Nutzer vor Datenweitergabe an Wettbewerber dessen Zustimmung einzuholen, errichtet eine große Hürde. Diese muss beiseitegeschafft werden. Das ist möglich, indem festgestellt wird, dass große Plattformbetreiber verpflichtet sind, Konkurrenten Datenzugang zu gewähren, wenn angenommen werden darf, dass andere Unternehmen sich bei der Verwendung der empfangenen Daten an die Datenschutz-Grundverordnung halten. Die Betreiber dürfen dann auf individuelle Nutzereinwilligungen verzichten. Angemessener Datenschutz ist gewährleistet.

Gerichtsverfahren mit ungewissem Ausgang

Drittens drückt sich die Bundesregierung um die Beantwortung der Frage, wie ein „angemessenes Entgelt“ für den Datenzugang bestimmt wird. Soll es anhand entgangener Gewinne der Plattformbetreiber kalkuliert werden? Soll es sich an Vollkosten der effizienten Zugangsbereitstellung orientieren? Die Bundesregierung sollte die Gerichtsfestigkeit künftiger Feststellungen des Bundeskartellamts zur missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung durch überhöhte Entgelte für den Datenzugang stärken, indem sie zumindest Leitplanken zur Bestimmung der Angemessenheit von Datenzugangsentgelten zieht.

Viertens schwächt die Bundesregierung Ansprüche von Wettbewerbern auf Datenzugang durch einige Weichmacher, die sich in der Vorläufernorm nicht finden. So haben digitale Plattformen den Zugang nur zu gewähren, wenn er „objektiv notwendig ist, um auf einem vor- oder nachgelagerten Markt tätig zu sein, und die Weigerung den wirksamen Wettbewerb auf diesem Markt auszuschalten droht“. Selbst für den Fall, dass diese Bedingungen erfüllt sind, gesteht man den Plattformbetreibern zu, den Zugang mit der Begründung zu verweigern, dass die Ablehnung „sachlich gerechtfertigt“ sei. Unbestimmte Rechtsbegriffe wie objektive Notwendigkeit und sachliche Rechtfertigung werden viele Wettbewerber davon abschrecken, Datenzugangsforderungen an die Plattformen zu stellen, die sie, unterstützt durch das Bundeskartellamt, erst in Gerichtsverfahren mit ungewissem Ausgang durchsetzen können.

Der aktuelle Entwurf für ein Digitalisierungsgesetz lässt daran zweifeln, dass es der Bundesregierung ernst damit ist, durch neue Datenzugangsrechte den Wettbewerbsdruck auf die Gafa-Gruppe zu erhöhen. Die hier geforderten Veränderungen der Datenzugangsregulierung beinhalten zwar Einschränkungen von Eigentumsrechten großer Plattformbetreiber. Sie sind aber infolge der erreichbaren gesellschafts- und wirtschaftspolitischen Vorteile verhältnismäßig. Bundestag und Bundesrat sind deshalb gut beraten, den Regierungsvorschlag beim Datenzugang so zu ändern, dass auch das Kartellrecht einen wirksamen Beitrag zur Begrenzung der Macht der großen Plattformbetreiber zu leisten vermag.

Der Autor leitet den Lehrstuhl für Unternehmens- und Technologieplanung an der Mercator School of Management Duisburg der Universität Duisburg-Essen.

Quelle: F.A.Z.
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