Rezension: Sachbuch

Hartes und weiches Verfassungsrecht

22.01.1999
, 12:00
Die aktuellen Grundgesetzkommentare: Steuern, Urlaub für Mandatsbewerber, Diäten
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Bonner Kommentar zum Grundgesetz. Gesamtherausgeber Rudolf Dolzer. 80. bis 85. Ergänzungslieferung (60,50 Mark, 135,10 Mark, 76,90 Mark, 84,- Mark, 34,30 Mark, 98,- Mark) Verlag C. F. Müller, Heidelberg 1997/98. Gesamtwerk in 11 Ordnern. 12 303 Seiten, 998,- Mark, bei Bestellung zur Fortsetzung 498,- Mark.

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Maunz-Dürig: Grundgesetz. Kommentar. Lieferungen 33 und 34. Verlag C. H. Beck, München 1998. 240 Seiten, 42,- Mark; 380 Seiten, 66,- Mark. Preis des Gesamtwerks in jetzt fünf Ordnern 320,- Mark.

Leibholz/Rinck/Hesselberger: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Kommentar an Hand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. 31. Ergänzungslieferung, 200 Seiten, 51,- Mark. 32. Ergänzungslieferung, 272 Seiten, 69,- Mark, 33. Ergänzungslieferung, 168 Seiten, 43,- Mark. Verlag Dr. Otto Schmidt, Köln 1997/98. Gesamtwerk in zwei Ordnern, 3202 Seiten, 168,- Mark.

Grundgesetzkommentare bedürfen in besonderem Maße regelmäßiger Teil-Erneuerung, schon weil das Bundesverfassungsgericht dem Gegenstand solcher Kommentare immer wieder neue Bedeutung und Tragweite verleiht. Schließlich ist die Verfassung "politisches Recht", es wird von den politischen Realitäten abgewandelt und umgeformt. Das Grundgesetz ist aber auch in den letzten Jahren zum Gegenstand verfassungsgesetzgeberischer Regelungsfreude geworden. Wir halten inzwischen bei der 46. (47.) Änderung des Grundgesetzes.

In den fünf Ergänzungslieferungen des Bonner Kommentars, die seit einem Jahr erschienen sind, bilden die Verfassungsänderungen den herausragenden Gegenstand, die im Jahre 1994 Grundlage für die "Privatisierung" der Deutschen Bundespost boten, vor allem die Änderungen der Finanzverfassung, die zwischen 1993 und 1997 beschlossen worden sind.

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Mit der neuen Ordnung des Post- und Fernmeldewesens beschäftigt sich der Münchener Staatsrechtslehrer Peter Badura. Er beschreibt den Übergang von einer Form der Leistungsverwaltung zur Dienstleistung, der noch nicht abgeschlossen ist - bestimmte Ausführungsgesetze sind mit dem Ende des Jahres 1997 ausgelaufen, aber ihre Nachfolger waren bereits beschlossen, konnten also von Badura berücksichtigt werden. Er gibt einen knappen Überblick über die Entwicklung des als öffentliche Aufgabe begriffenen Übermittelns von Nachrichten und Gütern, über die Erweiterung zum Fernmeldedienst durch die Erfindung von Telegramm und Telefon, heute - nicht schöner - "Telekommunikation" genannt. Sie hat durch die technische Entwicklung neue Ausweitungen erfahren, die sich unter anderem - "Internet" - staatlichen Eingriffen (aus Gründen des Jugendschutzes, des Verfassungsschutzes, der Sicherung der Privatsphäre) entziehen.

Eine Einschränkung im Sinne der Bewahrung eines Rests von staatlicher Verantwortung enthält der neue Artikel 87f des Grundgesetzes: bei den ehedem postalischen Dienstleistungen muß vom Staat eine "angemessene" und "ausreichende" Versorgung gewährleistet sein. Badura erinnert an den Begriff aus dem neueren, Private zulassenden, im wesentlichen vom Bundesverfassungsgericht bestimmten Rundfunkrecht: "Grundversorgung" könne leicht zu einem Minimalstandard geraten. Nach Badura ist von der regulierenden Behörde "sicherzustellen, daß die für das Dienstleistungsangebot festgelegten Mindeststandards durch die auf dem Markt auftretenden Anbieter eingehalten werden".

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Die Entstehungsgeschichte der postalischen Regelungen wird mit den notwendigen Daten angegeben. Bei einer Kommentierung "politischen" Rechts hätte es nahegelegen, auch einen Einblick in den politischen Streit zu geben, der gerade diese Verfassungsgesetzgebung begleitet haben muß. Im Rückblick ist es schwer erklärlich, daß die SPD, in den fraglichen Jahren schon lange Bonner Oppositionspartei, sich auf die Neuerungen eingelassen hat. Zum einen gehört es zu den Regeln der politischen Dramaturgie, daß die Opposition der Regierung soviel Steine in den Weg legt wie möglich. Zweitens ist die "Postreform" nicht unbedingt populär, sie war dem größten Teil des Publikums allenfalls gleichgültig. Und die SPD ist eine prinzipiell staatszugewandte Partei. Vielleicht ist sie der derzeitigen "Privatisierung"-Mode erlegen.

Beachtliche Vorbemerkung.

Den anderen Schwerpunkt der Nachlieferungen - Finanzverfassung - setzt der Münchener Professor Klaus Vogel, unter Mitarbeit von Christian Waldhoff. Allein die "Vorbemerkung" zu den einschlägigen Grundgesetz-Artikeln 104a bis 115 bringt es auf nicht weniger als 752 Seiten. Das umfaßt die Entwicklung der Finanzverfassung vom Ständestaat über die konstitutionelle Monarchie bis zur parlamentarischen Demokratie.

Direkt zu verfassungsrechtlichen Fragen führen die Erörterungen, ob die alte Theorie noch stimme, das Finanzverfassungsrecht (Steuerrecht eingeschlossen) gehöre zum "weichen" Verfassungsrecht, sei also der gerichtlichen Kontrolle weitgehend entzogen. Im Blick auf das Bundesverfassungsgericht ist diese Frage als verneint anzusehen. Von unmittelbar verfassungsrechtlicher Relevanz ist die von Vogel erzählte Geschichte der Ausdehnung der Rechte des Parlaments auf die Bewilligung staatlicher Ausgaben, also des Haushaltsrechts. Die von Vogel wiedergegebene Erklärung dafür, daß eine Kontrolle des staatlichen Finanzgebarens durch unabhängige Instanzen unerläßlich sei, ist so einfach wie einleuchtend. Die Zeiten, da eine aufs Sparen bedachte Exekutive der Ausgabenfreude des Parlaments hemmend im Wege stand, sind vorbei. "Unpolitische" Kontrollinstanzen sind also nötig. Ebenso wie der andere große Kommentar zum Grundgesetz, der sich der Loseblattform bedient, der "Maunz-Dürig", so geheißen nach den beiden inzwischen verstorbenen Begründern, unterliegt der Bonner Kommentar, der es bisher immerhin auf elf Ordner gebracht hat, einer Neigung zur Ausführlichkeit. Er ist in den achtziger Jahren von dem Hamburger Gilden-Verlag in die Hand des traditionsreichen C. F. Müller Verlag Heidelberg, übergegangen. 85 Namen werden als die der Autoren verzeichnet; darunter sind die der "Erstbearbeiter" wie Bühler oder Wernicke.

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Zum "Maunz-Dürig" liegen die 33. und 34. Nachlieferung vor. Zu den auf dem Titelblatt herausgehobenen Autoren ist der frühere Bundesverfassungsrichter (jetzt wieder Professor in Göttingen) Hans Hugo Klein getreten. Er hat eine Neubearbeitung des Artikels 18 des Grundgesetzes über die Verwirkung von Grundrechten bei "antidemokratischer" Nutzung beigesteuert, wobei er sich in einer noblen Vorbemerkung selbst zurücknimmt: Er habe die Erstbearbeitung von Günter Dürig im wesentlichen unangetastet gelassen, sich auf Aktualisierung beschränkt. Klein gehört nicht zu denen, die in dem Artikel 18 eine aus der Situation des Grundgesetzgebers kurz nach der nationalsozialistischen Diktatur und in direkter "innerdeutscher" Nachbarschaft zur Diktatur der SED in der Sowjetzone/DDR erklärbare Absonderlichkeit sehen, die obsolet geworden ist. Tatsächlich hat es nur vier Verfahren gegeben, die sich auf Artikel 18 des Grundgesetzes bezogen. Sie sind vom Bundesverfassungsgericht abschlägig entschieden worden.

Entpolitisierung.

Klein verteidigt die Bestimmung, indem er ihr eine eingrenzende Interpretation gibt: es handele sich nicht um eine "Entbürgerlichung" der je etwa betroffenen Personen, sondern um deren "Entpolitisierung". Der "Wertoffenheit" der Weimarer Verfassung zollt Klein Respekt; allerdings sei diese Verfassung unter anderem an dieser Offenheit für die Wahrnehmung politischer Rechte auch gegen die Demokratie gescheitert. Klein zitiert Theodor Maunz, daß es sich hier um eine Verfassungsvorschrift handle, deren Kommentatoren ohne das Bundesverfassungsgericht auskommen müssen: "Entthronung der Staatsrechtswissenschaft durch die Verfassungsgerichtsbarkeit" ist das genannt worden.

Die 34. Lieferung (Stand: Juni 1998) enthält eine umfassende Neukommentierung des Artikels 48 des Grundgesetzes, der die materielle Stellung der Abgeordneten regelt; sie stammt ebenfalls von Hans Hugo Klein. Er behandelt den Anspruch dessen, der sich um ein Mandat bewirbt, auf "Urlaub". Einen solchen Anspruch hatten nach der Weimarer Verfassung nur die Beamten, die damals - wie auch bis 1977 in der Bundesrepublik - neben dem Mandat im Genuß der Dienstbezüge blieben; heute scheiden sie mit der Annahme des Mandats aus, haben allerdings in dem Recht auf Rückkehr in den öffentlichen Dienst noch immer einen Vorteil zumal gegenüber den Selbständigen, die denn auch, trotz aller gegenteiligen Wünsche der Politiker, im Bundestag schwach vertreten sind. Aus Rechtsprechung, Literatur und Gesetz zieht Klein das Fazit, daß der Wahlvorbereitungsurlaub nicht unbegrenzt dauere, sicherlich nicht so lange, wie vielleicht ein Mandatsbewerber wünscht. Der Urlaub umfaßt nicht die Vorbereitung auf die Kandidatur, er währt nach dem Gesetz längstens zwei Monate.

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Klein meint, das "Benachteiligungsverbot" der Verfassungsbestimmung könne nicht nur für Arbeitnehmer gelten, müsse vielmehr auch den Selbständigen zugute kommen. Freilich stößt das auf fast unüberwindliche Schwierigkeiten. Dem Arbeitnehmer, der Abgeordneter wird, steht ein - nicht unbegrenzter - Kündigungsschutz zur Seite. Wie aber soll ein Handwerksmeister davor bewahrt werden, daß Aufträge ausbleiben, "weil der Chef doch nie da ist"? Der Rücktritt eines Auftraggebers vom Vertrag während des Wahlkampfes oder kurz danach könnte nur dann gerichtlich angefochten werden und gegebenenfalls durch eine Verfassungsbeschwerde vor das Bundesverfassungsgericht gebracht werden, wenn er mit der Kandidatur des Handwerkers allgemein oder gar mit der für eine dem Kunden unliebsame Partei begründet würde - was tunlichst vermieden werden dürfte.

Für die Selbständigen bleibt nur der Ausgleich übrig, den die "Diäten", also die Abgeordnetenentschädigung, bietet. Sie beträgt heute rund 12 300 Mark, die seit 1977 steuerpflichtig sind, dem berühmten "Diätenurteil" des Bundesverfassungsgerichts von 1975 folgend. Kritik an diesem Urteil durchzieht die Kommentierung Kleins - er war 1975 noch nicht Richter des Bundesverfassungsgerichts. Man mag sagen, daß die Entschädigung für Angestellte (nicht für alle gewiß) ausreichend ist, für Selbständige, deren materieller Status auch in der Sicherung der dauerhaften Grundlagen ihres Unternehmens liegt, in der Regel nicht. Klein erkennt auch deshalb die Berechtigung der "Übergangsgelder" grundsätzlich an, die ehemaligen Abgeordneten gezahlt werden, ebenso wie die im Mandat erworbenen Altersgeldansprüche. Mit der Korrektur nach unten, die der vorige Bundestag vorgenommen hat, sind nach Klein die von ihm zuvor bemängelten verfassungsrechtlichen Fragwürdigkeiten behoben; Klein ist dahin zuzustimmen, daß dem Gesetzgeber hier ein "weiter, ein sehr weiter" Gestaltungsspielraum zukomme.

Was die Höhe der (steuerfreien) Kostenpauschale von jetzt 6000 Mark monatlich angeht, festgelegt im jährlichen Haushaltsgesetz, sieht Klein eine Schwäche darin, daß für manche die Pauschale zusätzliches Einkommen ist, für andere zur Deckung der Unkosten nicht ausreicht. In jedem Falle erfülle die derzeitige Praxis der Festlegung der Höhe der Pauschale nicht das in dem Urteil von 1975 enthaltene "Transparenzgebot" (der Gesetzgeber müsse die Entscheidungen über die Abgeordnetenbezüge im weitesten Sinne "vor den Augen der Öffentlichkeit" treffen). Kleins (mehr politische denn verfassungsrechtliche) Folgerung heißt, daß bei der Fixierung der materiellen Basis des Mandats "Sorgfalt und Sensibilität" nötig seien, was - wie auch bei der finanziellen Ausstattung anderer öffentlicher Ämter - "nicht immer in dem wünschenswerten Ausmaß" geschehen sei.

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Matthias Herdegen nähert sich mit seiner Kommentierung des "europäisch" geänderten Artikels 88 des Grundgesetzes über die Deutsche Bundesbank einem überaus aktuellen Thema: in mittlerer "europäischer" Sicht und im direkten Hinblick auf die gelegentlich unklare Haltung der neuen Bundesregierung zur "Unabhängigkeit" der Bundesbank. In der Verfassung steht sie nicht; sie wird aus einer Mischung von funktionalen Gedanken und einem anerkannten, dem Verfassungsrang nahekommenden "Staatsziel" der Geldwertstabilität ebenso hergeleitet wie aus der Sonderstellung der Bundesbank im föderativen Staatsaufbau ("Zentralbankrat, beschickt von den neun Landeszentralbanken"). Wenn allerdings die politische Einfarbigkeit sich in den Ländern weiter durchsetzt, ist aus der föderativen Fundierung der Bundesbank nicht mehr viel herzuleiten im Sinne ihrer geldwertverpflichteten Unabhängigkeit.

Der Präsident der Deutschen Bundesbank werde, so Herdegen, "mit dem Übergang der währungshoheitlichen Befugnisse auf die Europäische Zentralbank . . . geradezu zur Schlüsselfigur auf dem Gebiet der Geldpolitik". Hinzuzufügen wäre: soweit die politischen europäischen Organe das zulassen - und soweit der Bundesbankpräsident im Rat der Europäischen Zentralbank als Verfechter der Geldwertstabilität von der Bundesregierung gedeckt wird - der Kommentar ist geschrieben worden, bevor es einen Bundesfinanzminister Lafontaine gab. Gegenüber den beiden Gegenständen - Abgeordnetengeld, Unabhängigkeit der Bundesbank - tritt für die Tagesbedürfnisse die scharfsinnige Analyse der Staatshaftung (Artikel 34 des Grundgesetzes) von Hans-Jürgen Papier, seit einiger Zeit Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts, ein wenig zurück.

Maximalprominenz.

An der Aktualisierung des Kommentars hat der frühere Staatsrechtslehrer Roman Herzog teilgenommen, der den Höhepunkt irgend erreichbarer Prominenz als Bundespräsident erreicht hat. Herzog erläutert, aus unmittelbarer Amtserfahrung, die Bestimmungen des Grundgesetzes über die Staatssymbole - Artikel 22 und 60. Dabei wird ins Bewußtsein gehoben, daß für die Bestimmung der deutschen Nationalhymne der Briefwechsel zwischen dem damaligen Bundeskanzler Adenauer (der für die Bundesregierung geschrieben hatte) und dem damaligen Bundespräsidenten Theodor Heuss vom Frühjahr 1952 nach der deutschen Vereinigung nicht mehr maßgeblich ist. Damals hatte es geheißen, das Lied von Hoffmann von Fallersleben und Haydn sei als Ganzes die Nationalhymne, bei offiziellen Anlässen "solle" die dritte Strophe gesungen werden. In einem neuen Briefwechsel zwischen dem Bundespräsidenten von Weizsäcker, bestätigt von der Bundesregierung, vom August 1991, heißt es nun "die dritte Strophe ist die Nationalhymne für das deutsche Volk".

Wenn es um Loseblatt-Kommentierungen des Grundgesetzes geht, darf die von den Verfassungsrichtern Leibholz und Rinck (beide sind nicht mehr am Leben) begründete Arbeit, die von Dieter Hesselberger fortgeführt wird, nicht unerwähnt bleiben. Hier handelt es sich, das ist so gewollt, nicht um einen Kommentar im freihändigen Sinne des Wortes, sondern um eine Erläuterung des Grundgesetzes an Hand der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts unter Inkaufnahme von Knappheit. Der "Kommentar" hat den unschätzbaren Vorteil der übersichtlichen Erfassung des Wesentlichen.

Die Ergänzungslieferungen 31 und 32 sind der Aktualität dicht auf den Fersen. Sie enthalten Entscheidungen über die Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung des Asylrechts, gestützt auf eine Grundgesetzänderung, die wegen ihrer der Würde der Verfassung nicht gerecht werdenden Einbeziehung von Regelungen, die dem "einfachen Recht" zugehören, vielfach kritisiert wurde. Enthalten ist auch die Entscheidung zur Verfassungsmäßigkeit der Überhangmandate (die bei der Bundestagswahl 1994 der Regierung Kohl eine schmale Mehrheits-Bequemlichkeit gaben), auch Entscheidungen im Gefolge der deutschen Vereinigung - von den LPG-Altschulden (sie sind von den Nachfolgern zu übernehmen) bis hin zur Bestrafung von Personen, die im Dienste des DDR-Systems individuell Schuld auf sich geladen haben (Bestätigung der zurückhaltenden Rechtsprechung der Instanzgerichte).

In der im November erschienenen 34. Lieferung sticht abermals die "vereinigungsbedingte" Rechtsprechung hervor: etwa die Urteile vom Juli 1997, die zwar die Regelung im Einigungsvertrag über die Kündigung von staatlichen Arbeitnehmern aus der DDR (Beamte gab es nicht) wegen Mitarbeit beim Staatssicherheitsdienst als verfassungsmäßig erklärte, aber den Vollzug im Sinne einer Einzelfallprüfung einschränkte. Mit seiner Verfassungsbeschwerde unterlag der Rektor der Humboldt-Universität in Berlin, Fink - er sitzt jetzt für die SED-Fortsetzungspartei PDS im Bundestag. Das Bundesverfassungsgericht ist häufig auch "Tatsacheninstanz". In diesem Falle hat es sich mit seinen Feststellungen offenbar nicht geirrt, ebenso mit der verfassungsrechtlichen Folgerung.

FRIEDRICH KARL FROMME

Bonner Kommentar zum Grundgesetz

Quelle: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 22.01.1999, Nr. 18 / Seite 8
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