Aufholprogramm nach Corona

Ein Alibigremium?

Von Heike Schmoll
12.05.2022
, 09:17
Sicheres Mittel gegen Übergewicht bei Kindern: Auch Bewegung ist während der Pandemie zu kurz gekommen.
Die Wirkung von Förderprogrammen im Bildungsbereich wird oft genug nicht überprüft. Die Ständige Wissenschaftliche Kommission der Kultusministerkonferenz fordert deshalb einen verantwortungsvolleren Umgang mit öffentlichen Mitteln und eine systematische Zielsetzung.
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Zwei Milliarden Euro wollen Bund und Länder investieren, um die coronabedingten Lernlücken bei Kindern und Jugendlichen zu schließen. Für die Lernrückstände in den Kernfächern ist davon eine Milliarde vorgesehen, die andere für frühkindliche Bildung und soziale Projekte, um psychische und körperliche Folgen abzuschwächen. Bund und Länder hatten sich darauf vor gut einem Jahr geeinigt, weil sie verhindern wollen, dass „bestehende Ungleichheiten manifestiert werden“. Wie so oft bei Bund-Länder-Programmen nehmen die Länder gern das Geld und wollen außerdem die volle Entscheidungshoheit darüber behalten, wie es ausgegeben wird.

Da es sich um Umsatzsteuerpunkte handelte und außerdem noch um ein Wahlgeschenk der damaligen Bundesbildungsministerin Anja Karliczek (CDU) und der früheren Bundesfamilienministerin Franziska Giffey (SPD), wurde den Ländern viel, womöglich zu viel Freiheit für den Mitteleinsatz gelassen. Doch unterliegen solche Förderprogramme grundsätzlich den Bestimmungen der Bundeshaushaltsordnung und müssen überprüft werden. Aus diesem Grund und nach den Erfahrungen mit früheren gemeinsamen Programmen (Ganztagsschulausbau) mussten die Länder dem Bund bis zum 31. März dieses Jahres in einem Zwischenbericht Rechenschaft darüber ablegen, wie sie das Geld einsetzen. Die Rechenschaftslegung für die schulischen Programme ging an das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) und für die außerschulischen und frühkindlichen an das Bundesfamilienministerium.

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Wer sich der Lernrückstände annehmen will, muss erst einmal genau wissen, wo sie eigentlich liegen. Und da fangen die Probleme schon an. Längst nicht jedes Land hat den Lernstand aller Schüler erhoben, obwohl die Ständige Wissenschaftliche Kommission der Kultusministerkonferenz (SWK) ausdrücklich dazu geraten hatte. Zu den Empfehlungen des unabhängigen Beratungsgremiums der Kultusministerkonferenz gehörte auch die Konzentration auf Schwache, die Fokussierung auf Deutsch und Mathematik sowie die Kernfächer und die besondere Berücksichtigung der Übergangsphasen im Bildungsverlauf.

Am konsequentesten haben sich Baden-Württemberg und teilweise auch Schleswig-Holstein davon leiten lassen. Allerdings wurden in Schleswig-Holstein nicht durchgehend Lernstandstests eingesetzt. In anderen Bundesländern wurde alles Mögliche mit den Geldern finanziert, selbst Schwimmlehrer. So wichtig es sein mag, dass Kinder Schwimmen lernen, so wenig zielführend dürfte das Schwimmen zum Aufholen konkreter Corona-Lernlücken sein. Und warum soll der „Ausbau der Niederdeutsch- und Saterfriesischförderung“ die Corona-Folgen mildern?

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Von einer Gesamtstrategie ist nichts zu spüren

Einige Länder scheinen nicht einmal genau gewusst zu haben, was sie eigentlich mit dem Geld anfangen sollen. Ferienkurse und andere außerunterrichtliche Angebote fand die SWK nicht wirksam genug, wenn sie nicht mit längerfristigen in den Unterricht integrierten Programmen verknüpft werden. Außerdem fehlen in allen Ländern Fachkräfte. Um zusätzlichen Unterricht oder Förderstunden anzubieten, reicht es eben nicht, ein paar Studenten weiterzuqualifizieren. Dazu bedarf es größerer pädagogischer Kompetenzen.

Wer einen Blick in den 126 Seiten umfassenden Zwischenbericht der Länder wirft, wird sofort feststellen, welcher Flickenteppich von Lösungsmodellen sich bei den Ländern auftut. Insgesamt sind es über 200 Projekte in 16 Ländern. Die Vielzahl nicht verzahnter Einzelaktionen macht einen zufälligen Eindruck, von einer Gesamtstrategie ist nichts zu spüren. Die Mittelverwendung und die konkreten Schritte sowie die Anzahl der erreichten Schüler finden sich aufgelistet in unübersichtlichen Tabellen. Die Angaben sind zum Teil nicht sehr präzise. So heißt es für Niedersachsen „schulinterne Projekte zur ganzheitlichen Aufarbeitung der Pandemieerfahrung anbieten“ und dann noch in den Erläuterungen: Aufgrund der dynamischen pandemischen Entwicklung verzögere sich die Durchführung vieler bereits geplanter Projekte. Alle dort angebotenen Programme sollen überfachlich sein. Das entspricht jedenfalls nicht den Vorgaben, denn Bund und Länder hatten sich auf eine Bewältigung pandemiebedingter Rückstände in Kernfächern geeinigt. Hessen finanziert ein Robotik-Programm von Lego mit den Fördergeldern, Mecklenburg-Vorpommern schafft Lern- und Fördermaterialien an.

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Am nächsten kommt Baden-Württemberg der Forderung nach einer Konzentration auf die Kernfächer und stellt ein umfangreiches Unterstützungsangebot für die Fächer Deutsch, Mathematik, Englisch sowie Französisch zur Verfügung, das bis in die Kursstufe des Gymnasiums reicht. 119 Millionen Euro je Schuljahr gehen in Förderstunden für Kinder mit einem zuvor festgestellten Unterstützungsbedarf. Nordrhein-Westfalen weist aus, etwa 57 000 Euro in eine Onlineplattform „Diagnose und Fördern“ investiert zu haben, doch bis zum Stichtag hatten nur 3000 Schüler daran teilgenommen. Was bei allen Ländern fehlt, ist ein Beleg für die Wirksamkeit einzelner Projekte.

Zu spät für Wirkungsanalysen

Bundesbildungsministerin Bettina Stark-Watzinger (FDP) meinte in der gemeinsamen Pressemitteilung von Bund und Ländern zum Zwischenbericht diplomatisch: „Nun sollten wir die Anstrengungen bei der Umsetzung weiter erhöhen. Das sind wir den Kindern und Jugendlichen schuldig.“ Bei den Kultusministern sieht man das naturgemäß weniger kritisch. Wie viel der KMK eigentlich an der Beratung durch die SWK liegt, ist fraglich, wenn es noch nicht einmal gelingt, Papiere beider Seiten abgestimmt zu veröffentlichen. Denn die KMK platzte mitten in das Hintergrundgespräch der SWK, die daraufhin ihre überaus kritische Stellungnahme früher als geplant freigab.

Die beiden Vorsitzenden der SWK, die Professorin für Schulpädagogik und Schulentwicklungsforschung an der FU Berlin, Felicitas Thiel, und der Wissenschaftliche Direktor des Leibniz-Instituts für die Pädagogik der Naturwissenschaft und Mathematik (IPN) in Kiel, Olaf Köller, verheimlichen ihre Zweifel an der Wirksamkeit des Aufholprogramms nicht. Sie befürchten, dass sich Erfolge eher zufällig einstellen und die Gründe dafür unklar bleiben. Für Wirkungsanalysen sei es jetzt viel zu spät, denn dafür hätte man vorher Ziele definieren und Erfolgsindikatoren festlegen müssen, kritisiert Köller.

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Ganz fremd wäre der KMK die von den Wissenschaftlern vorgeschlagene Vorgehensweise nicht. Beim sogenannten Sinus-Programm für Mathematik und Naturwissenschaften für die Sekundarstufe I und die Grundschule ging sie schon einmal systematischer vor. Damals haben Wissenschaftler eine Expertise geschrieben, in der sie darstellten, was eigentlich zu tun ist.

„Goldstandard“ für Wirksamkeitsprüfung

Allerdings wurde leider versäumt, die Leistungsfortschritte der Schüler durch Sinus zu überprüfen. Gefordert hat die SWK deshalb in ihrem neuen Impulspapier eine sogenannte Ex-ante-Evaluation: Das bedeutet, dass vor der Einführung eines Programms überprüft wird, ob Ziele und Bedarfe zueinanderpassen, ob sich das Programm verwirklichen lässt und ob Kosten und Nutzen in einem sinnvollen Verhältnis zueinander stehen. „Während der Laufzeit des Programms ist ein kontinuierliches Monitoring entscheidend. Auf Grundlage dieser Daten können die Programme im Anschluss evaluiert werden, um daraus Schlussfolgerungen für künftige Maßnahmen abzuleiten“, sagt Köller.

Die SWK kritisiert, dass auf eine Erfolgskontrolle, eine Wirkungskontrolle und eine Wirtschaftlichkeitskontrolle viel zu oft verzichtet wird. Sie verweist auf Österreich, das entsprechende Vereinbarungen im Blick auf die frühe sprachliche Förderung zwischen Wien und den Ländern getroffen hat. Das erklärte Ziel war, die Quote der 3 bis 6 Jahre alten Kinder mit Sprachförderbedarf von 40 auf 30 Prozent zu reduzieren. Dann wurde der Sprachförderbedarf erfasst und später ein standardisiertes Instrument zur Erfassung der Sprachkompetenz für alle österreichischen Länder eingeführt.

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Jährlich wird darüber berichtet, ob die Ziele erreicht wurden. Konsequenterweise müsste auch klar sein, was geschieht, wenn die Ziele nicht erreicht wurden. Das hat man auch in Österreich versäumt. In anderen Ländern ist die Nutzung methodischer Verfahren längst selbstverständlich, in den Vereinigten Staaten etwa. Funktionieren kann das nur, wenn die Bildungsforschung von Anfang an einbezogen wird. Doch davon scheint die KMK weit entfernt zu sein. Felicitas Thiel sprach von einer „großen Skepsis und von Vorbehalten gegenüber der empiriebasierten Forschung“ bei einigen Lehrern, aber auch in der Bildungsverwaltung und an den pädagogischen Fakultäten selbst. Deutschland ist es offenkundig auch mehr als zwanzig Jahre nach der ersten PISA-Studie nicht gelungen, ein ähnlich selbstverständliches Verhältnis zu datenbasierten und kontrollierten Wirksamkeitskontrollen zu bekommen wie einige der skandinavischen Staaten.

Schüler haben einen Anspruch auf wirksame Fördermaßnahmen

Den „Goldstandard“ für eine Wirksamkeitsprüfung sieht die SWK in Kontrollgruppen, die aber im Bildungsbereich oft genug aus ethischen oder politischen Gründen nicht eingerichtet werden können, weil man damit zum Beispiel Risikoschüler vom Zugang zu bestimmten Fördermaßnahmen ausschließen müsste. Weil jeder Schüler nur eine einzige Bildungsbiographie hat, würde kein Bildungspolitiker die Verantwortung dafür übernehmen. Die SWK schlägt der KMK vor, in einem Fachgespräch gemeinsam mit dem Bund zu erörtern, wie die Begleitung und Wirksamkeitsprüfung komplexer Förderprogramme künftig etabliert werden kann. Bevor irgendwelche neuen Projekte etabliert werden, sollen sie im Blick auf ihre Wirksamkeit und ihre Mittel analysiert werden (Ex-ante-Analyse). Und schließlich wäre zu klären, welche technischen Anforderungen an eine digitale Berichtsplattform für Evaluations-, Steuerungs- und Controllingfunktionen zu stellen wären.

Der klügere Einsatz von Steuermitteln, wie er im Zwischenbericht der Länder nur bei einigen wenigen sichtbar wird, zeugt nicht nur von Verantwortung gegenüber der Gesellschaft und deren begrenzten Ressourcen, sondern auch gegenüber den Schülern, die Anspruch darauf haben, ihre Zeit nur mit wirksamen Fördermaßnahmen zu verbringen.

Optimistisch stimmt die nicht abgestimmte Veröffentlichung des Berichts einen Tag vor der geplanten Bekanntgabe des Impulspapiers nicht. Der ganze Vorgang dokumentiert, dass die KMK die SWK zwar als Alibigremium erträgt, letzten Endes aber macht, was sie will, und die Empfehlungen der Wissenschaftler bisher in den Wind schlägt. Die SWK kann nur hoffen, dass ihre unbequemen Stellungnahmen oder Impulspapiere auch weiterhin das Licht der Öffentlichkeit erblicken und damit die tiefe Diskrepanz zwischen Wunsch und Wirklichkeit zeigen.

Sowohl Hamburgs Schulsenator Ties Rabe (SPD) als auch Schleswig-Holsteins Bildungsministerin Karin Prien (CDU), die Präsidentin der KMK, befürworten eine datengestützte Entwicklung des Bildungssystems. Doch das gilt längst nicht für alle Kultusminister. Am liebsten hätten die Amtschefs das neueste Papier gar nicht erst freigegeben, wenn es nicht einen mutigen aus dem Norden gegeben hätte, der gegen den Widerstand aller anderen eine Veröffentlichung durchsetzte.

Quelle: F.A.Z
Autorenporträt / Schmoll, Heike
Heike Schmoll
Politische Korrespondentin in Berlin, zuständig für die „Bildungswelten“.
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