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Europäischer Gerichtshof

Ein Integrationsmotor unter Legitimationsdruck

Von Lars Klenk
Aktualisiert am 21.05.2020
 - 10:46
Gericht mit politischer Ausstrahlung: der Europäische Gerichtshof in Luxemburg
Das Karlsruher EZB-Urteil fordert den Europäischen Gerichtshof heraus. In der Rechtswissenschaft stehen die Urteile des höchsten europäischen Gerichts seit langem in der Kritik.

Was ist nur aus dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) geworden? Früher sahen viele in ihm anerkennend den wahren Motor der europäischen Integration. Heute muss er es sich gefallen lassen, wenn das Bundesverfassungsgericht sein Urteil zu den EZB-Anleihekäufen als „nicht mehr nachvollziehbar“ und „objektiv willkürlich“ brandmarkt.

Um die schon seit geraumer Zeit – und nicht nur vom Bundesverfassungsgericht – geäußerte Kritik am EuGH zu verstehen, müssen wir auf die Urteile zurückblicken, mit denen sich der Gerichtshof den Ruf des Integrationsmotors erworben hat. Im Wesentlichen beruht er auf seinen Entscheidungen zu den europäischen Grundfreiheiten. Diese geben den Bürgern der EU das Recht, sich mit ihren Produkten, ihrer Arbeitskraft und ihrem Kapital frei in der EU zu bewegen, um so einen Binnenmarkt zu schaffen. In den europäischen Verträgen sind die Grundfreiheiten primär als Diskriminierungsverbote konzipiert. Sie verbieten den Mitgliedstaaten, ihre eigenen Bürger zu bevorzugen und EU-Ausländer zu benachteiligen.

Entgrenzung nicht zu rechtfertigen

Diese Ausgangslage hat den EuGH jedoch nicht davon abgehalten, die Grundfreiheiten in seinem berühmten Dassonville-Urteil 1974 weniger als Diskriminierungs-, sondern vielmehr als Regulierungsverbote zu deuten. Unter den Grundfreiheiten verboten sei jedes nationale Gesetz, urteilte der EuGH damals, das auch nur potentiell geeignet ist, den Handel in der EU zu behindern – und dies auch dann, wenn die eigenen Bürger von dem Gesetz genauso betroffen sind wie EU-Ausländer.

Damit stand plötzlich nahezu das gesamte nationale Wirtschaftsrecht unter Rechtfertigungszwang einschließlich ganz alltäglicher Regelungen wie Genehmigungspflichten für Lebensmittel oder Werbebeschränkungen für alkoholische Getränke. Retten konnten die Mitgliedstaaten ihre Gesetze nur durch den Nachweis, dass die Vorteile ihrer Normen für das gemeine Wohl die Nachteile für den Binnenmarkt überwiegen. Ob dem so ist, entschied ebenfalls der EuGH. An dieser Rechtsprechung hat sich bis heute kaum etwas geändert, auch wenn sich der Gerichtshof schon mehrfach erfolglos um eine Kurskorrektur bemühte.

Juristisch war und ist diese Entgrenzung nicht zu rechtfertigen. Keiner der Mitgliedstaaten hat die Grundfreiheiten so verstanden, dass sie bei mangelnder Rechtfertigung jede Regelung verbieten, die für Unternehmen irgendwie lästig sein könnte; und die Mitgliedstaaten haben die Grundfreiheiten über die europäischen Verträge ja selbst geschaffen.

Politischer Akteur mit wachsenden Aufgaben

Die juristische Öffentlichkeit hat die Linie des EuGH dennoch überwiegend unterstützt. So versuchte sie zwar vergeblich, eine überzeugende rechtliche Begründung für die Urteile zu liefern. Die meisten Kommentatoren begrüßten aber vor allem das politische Ergebnis: Mit dem vom Gerichtshof erzwungenen Abbau nationaler Regelungen konnte endlich der europäische Binnenmarkt entstehen, den sowohl die Unternehmen als auch die Mitgliedstaaten mit dem europäischen Projekt anvisierten. Die Mitgliedstaaten konnten sich nur bislang nicht darauf einigen, wie genau dieser Binnenmarkt aussehen sollte. Der EuGH hat ihnen diese Entscheidung abgenommen und wurde damit selbst zum politischen Akteur.

Auch wenn die Mitgliedstaaten mit der entgrenzten Interpretation nicht einverstanden waren, vor Widerstand musste der EuGH sich nicht fürchten. Dies erstens, weil seine Entscheidungen damals kaum im Fokus der Öffentlichkeit standen. Zweitens bediente er sich bis in die neunziger Jahre eines Tricks, um möglichen Widerstand der Mitgliedstaaten schon im Keim zu ersticken. Er berücksichtigte bei seinen Urteilen unausgesprochen die Regelungstrends in der EU: Nationale Gesetze, die sich auch in der Mehrzahl der übrigen Mitgliedstaaten fanden, erklärte er trotz Beschränkung der Grundfreiheiten für ausnahmsweise gerechtfertigt. Staatliche Regeln hingegen, die so in der Mehrheit der anderen nationalen Rechtsordnungen nicht enthalten waren, hielt er für ungerechtfertigt und rechtswidrig.

Juristisch ist auch diese Linie nicht haltbar. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers und nicht der Gerichte, Mehrheitsmeinungen zu aggregieren und in Entscheidungen umzusetzen. Als politischer Schachzug, um die Beachtung seiner Urteile sicherzustellen, war das Vorgehen des EuGH aber äußerst geschickt. Richtet er sich nach dem mehrheitlichen Trend innerhalb der Mitgliedstaaten, wird es den Staaten in der Minderheit nicht gelingen, länderübergreifend Widerstand gegen ein Urteil zu organisieren, das ihnen missfällt.

Rechtsprechung unter Krisenbedingungen

Der Erfolg des EuGH, der ihm den Ruf des Integrationsmotors einbrachte, beruhte also weniger auf seiner juristischen Virtuosität als vielmehr auf seinen Fähigkeiten als politischer Akteur, der Entscheidungen weitgehend außerhalb des Blicks der Öffentlichkeit treffen konnte.

Wer das erkennt, dem wird klar, weshalb der Motor des Gerichtshofs ins Stottern geriet. Mit der zunehmenden europäischen Integration, die der Gerichtshof durch seine eigene Rechtsprechung befeuerte, war er mehr und mehr gezwungen, politisch hochsensible Fragen zu entscheiden. Können Arbeitnehmer Unternehmen durch einen Streik daran hindern, ihren Sitz in ein Niedriglohnland zu verlegen? Muss ein Mitgliedstaat die Versammlungsfreiheit auf seinen Straßen beschränken, um so einen ungehinderten Warentransport zu ermöglichen? Über diese und ähnliche Fragen konnte der Gerichtshof kaum urteilen, ohne nicht die eine oder andere politische Gruppierung nachhaltig zu verärgern. Damit rückte er in die öffentliche Aufmerksamkeit, was Zahl und Lautstärke der Kritiker merklich erhöhte.

Der Gerichtshof konnte sich vor den kritischen Stimmen auch nicht mehr durch die Anlehnung an den Mehrheitstrend der Mitgliedstaaten schützen. Die Mitgliedstaaten der EU sind zu zahlreich geworden, als dass der EuGH einen solchen Trend noch identifizieren konnte.

Methodische Defizite, waghalsige Interpretationen

In den jüngsten Krisen, vor allem in der Euro- und der Staatsschulden-Krise, ist erschwerend hinzugetreten, dass die Luxemburger Richter ihr politisches Gespür nicht mehr ausspielen können. Solche Krisen verlangen eine sofortige Reaktion, die ein Gerichtsurteil nicht liefern kann. Der Gerichtshof kann daher nicht mehr selbst die politische Agenda bestimmen. Er war und ist darauf beschränkt, die Entscheidungen abzunicken, die andere Organe getroffen haben, seien es die Regierungschefs oder die EZB. Indem er sie großzügig durchwinkte, wurde der EuGH für die jeweilige Politik und ihre Schwächen mitverantwortlich gemacht.

All diese Entwicklungen führten dazu, dass viele Entscheidungen des Gerichtshofs immer weniger Akzeptanz fanden. Die Rechtswissenschaft kam in der Folge nicht umhin, sich verstärkt den methodischen Defiziten der Judikate zu widmen. Offenbar wurde damit nicht nur, dass einige seiner Urteile rechtlich kaum begründbar waren. Ebenso mehr in den Fokus der Diskussionen geriet, dass die Luxemburger Richter entweder nicht willens oder nicht in der Lage sind, ihre Urteile ausreichend zu begründen. Waghalsige juristische Interpretationen begründen sie viel zu häufig wahlweise überhaupt nicht, äußern reine Leerformeln oder beschränken sich auf vage und vieldeutige Aussagen. Das lässt einen auch als Freund der EU bestenfalls ernüchtert und schlimmstenfalls frustriert zurück, so wie es wahrscheinlich jüngst den Richtern des Bundesverfassungsgerichts erging.

Reform durch gezielte Anfragen

Wie ist mit diesem Befund umzugehen? Manch einer mag den Ansehensverlust des EuGH in Anbetracht seiner allzu einseitig europafreundlichen Rechtsprechung begrüßen. Als Dauerzustand wäre dies aber fatal, da die EU einen zupackenden Gerichtshof mehr denn je braucht, etwa um den autoritären Regimen in Polen und Ungarn die Stirn zu bieten.

Nun ist zweifelhaft, ob der EuGH sich mit der Brechstange zu Reformen bewegen lässt, indem man ihm wie das Bundesverfassungsgericht im Einzelfall offen die Gefolgschaft verweigert. Zielführender ist es, dem Gerichtshof noch häufiger als in der Vergangenheit die richtigen Fragen zu stellen. Mit der stetigen Vorlage von Fällen können die nationalen Gerichte dem Gerichtshof vor Augen führen, welch fragwürdige Folgen seine Urteile zuweilen haben. So können sie Druck auf ihn ausüben, seine Rechtsprechung entweder zu ändern oder besser zu erklären. Je zahlreicher diese Vorlagen, umso weniger kann der Gerichtshof sich dem entziehen.

Denn in der EU entscheiden primär die nationalen Gerichte, ob der EuGH in einer Sache überhaupt entscheiden darf, indem sie ihm Fragen zur Auslegung des Unionsrechts vorlegen. Von der Kommission eingeleitete Verfahren allein genügen nicht, um den Gerichtshof ausreichend mit Arbeit zu versorgen. Erhalten die nationalen Gerichte keine befriedigenden Antworten, muss der Gerichtshof daher befürchten, dass sie in Zukunft darauf verzichten, ihn überhaupt zu befragen, und ihm so faktisch seine Machtbasis entziehen. Dem EuGH, politisch bewandert, wie er ist, wird das bewusst sein.

Lars Klenk ist Autor der Dissertation „Die Grenzen der Grundfreiheiten“, die sich mit dem Europäischen Gerichtshof befasst.

Quelle: F.A.Z.
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