Mikro-Multilateralismus

Retten Städte die UN-Ideale?

Von Cathryn Clüver Ashbrook und Daniela Haarhuis
06.12.2019
, 16:28
Ein Häuserblock in Peking. Mit über 21 Millionen Einwohnern ist Chinas Hauptstadt eine Megastadt.
Im Jahr 2050 werden laut Berechnungen 70 Prozent der Weltbevölkerung in Städten leben. Sind Städte damit in der Lage, internationale politische Probleme zu lösen? Ein Gastbeitrag.
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Staaten stehen als Schlüsselakteure des internationalen Systems im Zentrum der Charta der Vereinten Nationen. Die Kooperation von drei Staaten in einem gemeinsamen Interessenfeld wird dabei als multilaterales Handeln definiert. Zunehmend sind Staaten heute jedoch durch interne politische Spaltungen und die Rivalitäten zwischen Großmächten blockiert und handlungsunfähig. Folglich versagen sie bei der gemeinsamen Lösung von Problemen. Dieses Vakuum besetzen mittlerweile verstärkt Akteure unterhalb der nationalstaatlichen Ebene. Sie erfüllen nun die in der UN Charta definierten Kernfunktionen und definieren dabei effiziente Zusammenarbeit auf transnationaler Ebene neu, in einem Rahmen, den wir Mikro-Multilateralismus nennen möchten.

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Obwohl von der UN Charta als eigenständige Akteure nicht explizit beschrieben, haben sich Städte dennoch zu besonders fähigen Triebkräften des Mikro-Multilateralismus entwickelt. Mit 70 Prozent der Weltbevölkerung, die Berechnungen zufolge 2050 in Städten leben werden, lösen sie heute faktisch Probleme, die einmal das Privileg von Staaten waren.

Zwar fördert das UN System seit Jahrzehnten aktiv die Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen Städten (beispielsweise mittels der Nachhaltigen Entwicklungsziele, oder des UN Human Settlements Programme (UN-Habitat) und des UN Safer Cities Programmes), doch waren diese Anstrengungen alle hierarchisch organisiert mit der UN als oberster verbindender Institution. Städte blieben eine Untereinheit des Staates, sie waren keine eigenständigen Akteure.

Heute sind wir jedoch Zeuge der rapiden Ausbreitung eines anderen Modells der Zusammenarbeit zwischen urbanen Zentren. Städte haben verstanden, dass die Bevölkerungsdichte in urbanen Räumen die negativen Auswirkungen transnationaler Phänomene wie Migration, Klimawandel und die Bedrohungen durch Pandemien und Terrorismus potenzieren und sie deshalb im Vergleich zu anderen Gebieten innerhalb von Nationalstaaten unverhältnismäßig hart betroffen sein werden. Getrieben von diesem neuentdeckten Eigeninteresse und einem Gefühl der Dringlichkeit, schaffen Städte heute ihre eigenen transnationalen Netzwerke. Wichtigstes Beispiel ist derzeit der Kampf gegen den Klimawandel der C40 Cities Climate Leadership Group. 2005 vom damaligen Londoner Bürgermeister Ken Livingstone als lose Koalition von Megastädten ins Leben gerufen, gehören der C40 mittlerweile über 90 Städte mit einer Gesamteinwohnerzahl von 650 Millionen an, darunter Paris, New York, Kairo, Peking, Dhaka und Medellín. Der Zusammenschluss unterhält inzwischen ein permanentes Sekretariat in London, hat an den UN Klimaverhandlungen teilgenommen und lokale, skalierbare Projekte initiiert, die zum Ziel beitragen, den Folgen des Klimawandels etwas entgegenzusetzen.

Im Frühstadium diente die C40 zunächst als Plattform für Städte, um in einem freundlich-positiven Wettbewerb Ideen zur Reduktion der CO2-Emissionen, Senkung der Temperaturen in Städten, Aufbau ressourcenschonender Abfall- und Wassermanagementsysteme und Gestaltung von Transportinfrastrukturen, die Staus und Emissionen minimieren, zu präsentieren. Mit der Zeit hat sich das Netzwerk zu einer Institution entwickelt, die Städten eine Bandbreite von Leistungen zur Lösung ihrer drängendsten Probleme bietet und stellt hierfür unter anderem technische Unterstützung, Mechanismen für den Austausch zwischen Gleichen (peer-to-peer), Kommunikation und Lobbying, Forschung und Wissensmanagementleistungen bereit. Dies half Städten dabei, eine messgrößen- und ergebnisbasierte Stimme zu entwickeln, die geeint größere Anstrengungen auf der nationalstaatlichen und supranationalen Ebene verlangt.

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Städte senken jedes Jahr ihre Emissionen um zwei Prozent

Die Ergebnisse dieser Zusammenarbeit beeindrucken. Jüngst, etwa, haben 27 der weltgrößten Städte, allesamt Mitglieder des C40-Netzwerks, berichtet, die multilaterale Zusammenarbeit habe ihnen über einen Zeitraum von 5 Jahren eine zehnprozentige Reduktion ihrer Emissionen ermöglicht. Rathäuser in Städten wie Berlin, Warschau, Los Angeles und Melbourne haben diesen wichtigen Meilenstein trotz wachsender Bevölkerungen erreicht und wiesen dabei zudem ein robustes Wirtschaftswachstum auf. Weiterhin schaffen es diese Städte, ihre Emissionen seit dem Höchststand 2012 jährlich um durchschnittlich zwei Prozent zu senken, während ihre Wirtschaften ein jährliches Wachstum von drei Prozent aufwiesen, bei einem jährlichen Bevölkerungswachstum von 1,4 Prozent.

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Durch die Schaffung auf spezifische Fragen konzentrierter Netzwerke wie das C40 handeln Städte in Bereichen, in denen viele Staatsregierungen derzeit versagen. Dabei zwingen sie staatenbasierte multilaterale Organisationen wie die UN innezuhalten und zuzuhören: eine Delegation der C40 hat seit der Unterzeichnung des Pariser Abkommens im Jahr 2015 bei jeder COP die Erfolge der Städte präsentiert und repräsentiert.

Zusammenhalt von Städten hat internationalen Einfluss

Die Entscheidung kleinerer und größerer amerikanischer Städte trotz des Rückzugs der amerikanischen Regierung aus dem Pariser Abkommen dessen Vorgaben dennoch erfüllen zu wollen (Reduktion des Methanausstoßes, Förderung der Elektromobilität, etc.) belegt, dass der vernetzte Zusammenhalt von Städten nicht nur real sondern auch international einflussreich ist. Zudem setzen sie Akteure auf der nächst höheren Ebene unter Zugzwang. So hat sich etwa der Bundesstaat Kalifornien im Rahmen von America’s Pledge den Städten angeschlossen und für eine Dynamik gesorgt, die ohne die Anstrengungen der vernetzten Städte globale Standards für das Berichten über Fortschritte bei der Reduktion von Treibhausgasemissionen zu setzen, undenkbar gewesen wäre.

Was braucht es zum Aufbau beständiger Netzwerke zwischen Städten, die zur Lösung internationaler politischer Fragen in der Lage sind? Wie das Beispiel der C40 zeigt, braucht es ein starkes Gefühl der Dringlichkeit, das ausreichend politischen Willen und Führungsstärke zur Bereitstellung der notwendigen Ressourcen hervorbringt, wie auch einen klaren Fokus, konkrete Ziele und Messgrößen und ein gutes Gefühl dafür, wie gemeinsames Handeln die Beschränkungen individueller Akteure überwinden helfen kann.

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Bürgermeister sind sich der negativen Auswirkungen des Klimawandels auf ihre Städte nur allzu bewusst. Der Klimawandel verschärft eine ganze Reihe ordnungspolitischer Herausforderungen, darunter die Fähigkeit urbaner Räume für Wirtschaftswachstum, dauerhaft bezahlbaren Wohnraum, sowie Gesundheitsleistungen und andere grundlegende Dienste (insbesondere das Wasser- und Abfallmanagement) zu sorgen. Die Linderung und Bekämpfung der Auswirkungen des Klimawandels hat der C40 einen klaren Fokus gegeben, während der messgrößenbasierte Ansatz, der auf CO2 Emissionen und die Begrenzung des Temperaturanstiegs als ursprüngliches Ziel fokussiert ist, die Beteiligten am Netzwerk auf die Erreichung einer Reihe klarer Zielvorgaben einschwört. Als hilfreich erwies sich dabei der Rückgriff auf einen gesunden Wettbewerb zur Erreichung dieser Ziele, da Rathäuser so die Aufmerksamkeit der Stadtbewohner gewinnen und starke Beteiligungsanreize schaffen konnten.

Messgrößen erfüllen in Bezug auf Rechenschaft etwa bei Fragen wie dem Klimawandel beim vernetzten Handeln eine wichtige Funktion. Mittlerweile sind aber auch andere weniger quantifizierbare Politikfelder dabei, es auf die Agenda der städtischen Zusammenarbeit zu schaffen. Konkreter gesagt, arbeiten Städte in einem Bereich zusammen, der das Herz des UN-Systems ausmacht: der Schutz der Menschenrechte.

Städte der Menschenrechte

Bürgermeister europäischer Großstädte haben im Bereich Menschenrechte die Initiative ergriffen. 2011 als eine Netzwerkplattform entstanden, haben sich derzeit acht Städte zu Städten der Menschenrechte erklärt: York, Middelburg, Barcelona, Utrecht, Lund, Salzburg, Wien und Graz. Gemeinsam versuchen sie, den Menschenrechten ein urbanes Gesicht zu verleihen. Sie streben in allen beteiligten Städten nach „gemeinschaftlichem Dialog und Handeln auf Basis von Menschenrechtsnormen und -standards zur Verbesserung des Lebens und der Sicherheit von Frauen, Männern und Kindern“. Ähnlich ist auch das größere Netzwerk European Conference Cities for Human Rights. Es besteht aus 235 europäischen Städten, die sich im Rahmen des Barcelona Agreement zur Achtung der Menschenrechte in der Stadtpolitik verpflichtet haben.

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Diese beiden Beispiele für eine aus den Städten geborene Zusammenarbeit im Menschenrechtsbereich unterstreichen die Bemühungen zur Schaffung neuer Normen mit stärker qualitativen als quantitativen Auswirkungen – im Gegensatz zu den zahlenbasierten Zielgrößen der C40. So lobenswert diese Bemühungen auch sein mögen, könnte auf einer konkret „operativen“ Handlungsebene nicht viel mehr getan werden? Könnten Institutionen unterhalb der Ebene des Staates neben Staaten zu unabhängigen Akteuren im Kampf für die Menschenrechte werden?

Schaut man hierzu auf ein prominentes Beispiel für Mikro-Multilateralismus zwischen einem deutschen Bundesstaat und seinen Städten ist die Antwort „Ja“: Mit der aktiven Unterstützung von 22 städtischen Gemeinden hat das Bundesland Baden-Württemberg unabhängig von der staatlichen Ebene bewusst und konkret im Sinne der Menschenrechte gehandelt und über 1000 im Nordirak verfolgte jesidische Frauen integriert. Unter diesen Frauen war auch die Friedensnobelpreisträgerin 2018 Nadia Murad. Mit dem Bundesland als treibender Kraft haben sich hier Städte in gegenseitiger Unterstützung auf Grundlage von Menschenrechtsprinzipien zu einer Koalition zusammengeschlossen. Kanada fand dies so inspirierend, dass es dem Beispiel folgte. Die Städte Toronto, London, Calgary und Winnipeg boten sich in der Folge als Gastgemeinden an. Aufbauend auf diesen Beispielen haben weitere Bundesländer, darunter Brandenburg, Schleswig Holstein und Berlin eigenständig ähnliche Initiativen umgesetzt. Während die primären Akteure hier Bundesländer und Bundesstaaten waren, brauchten sie doch die Zusammenarbeit mit den Städten zur Integration jesidischer Frauen in ihre Gemeinden. Ohne diese Anstrengungen wären diese Menschenrechtsinitiativen gescheitert.

Könnten Städte noch mehr tun?

Durch die Nutzung ihres Einflusses besteht hier für Bürgermeister ganz offensichtlich das Potenzial das kollektive Handeln im Menschenrechtsbereich auszuweiten. Mit ihren insgesamt über 650 Millionen Einwohnern könnten Städte in diesem Bereich sowohl qualitativ als auch messgrößenbasiert handeln und dabei den Schutz der Menschenrechte auf internationaler Ebene ausweiten, ähnlich dem globaleren Einfluss der C40. Im Verlauf könnte stadtbasiertes kollektives Handeln UN Ziele wiederbeleben und größere Anstrengungen in diesem Bereich erzwingen. Dies könnte etwa von Sanktionen gegen die Güter diktatorischer Regime durch kommunale Institutionen, bis hin zu kollektivem Druck von Städten zur Wahrung der Pressefreiheit reichen.

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Städte könnten mehr tun, wenn sie verstehen würden, dass eine Zusammenarbeit im Bereich Menschenrechte genauso in ihrem Interesse ist wie die Bekämpfung des Klimawandels, die Vorsorge gegen die Ausbreitung von Pandemien oder der Kampf gegen den auf heimischem Boden gewachsenen Terrorismus.

Der Mikro-Multilateralismus bietet heute ein vielversprechendes Gegenmittel für eine Reihe von Schwächen des internationalen Systems. Die im Entstehen begriffenen Netzwerke von Städten könnten, wenn sie gepflegt und ausgebaut würden, als ein mächtiges Bollwerk gegen Angriffe auf internationale Vereinbarungen wie das Pariser Klimaabkommen oder die Genfer Flüchtlingskonvention dienen.

Frau Cathryn Clüver Ashbrook ist Gründungsgeschäftsführerin des „Future of Diplomacy“-Projekts und Geschäftsführerin des “ Europe and the Transatlantic Relationship“-Projekts an der Harvard Kennedy School in Cambridge, Massachusetts. Frau Prof. Dr. Haarhuis ist Professorin für Menschenrechte und Verfassungsrecht an der Hochschule Düsseldorf.

Dieser Artikel ist Teil der Publikation “Multilateralism is Dead. Long Live Multilateralism!“. Anlässlich des 10-jährigen Jubiläums des Munich Young Leaders Programms, ein gemeinsames Projekt der Körber-Stiftung und der Münchner Sicherheitskonferenz, schreiben hier Mitglieder des Netzwerkes zur Zukunft des Multilateralismus. Die gesamte Publikation finden Sie unter www.munich-young-leaders.org.

Quelle: FAZ.NET
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