Eine demokratische Zäsur?

Wo sind die großen Europäer? Der Kontinent kriselt und keine rettende Tat. Mit welchen Mitteln soll man die Strukturkrisen in den südlichen Staaten Europas lösen - Geld noch flüssiger machen, die nagelneuen Schuldenbremsen wieder lockern? Für viele hat die Konzeptionslosigkeit ein Gesicht: Angela Merkel, die Kanzlerin der Bundesrepublik Deutschland. Für Jürgen Habermas ist sie so etwas wie eine graue Gestalt, die einen Demokratisierungsschub Europas fürchte und an der Spitze einer „übergriffigen exekutiven Macht“ stehe, mit ihrem schäbigen Klüngel, in der Erwartung willfähriger Handlanger. Merkel steht für jemanden wie Jürgen Habermas aber zugleich für die Verweigerung eines „Politikwechsels“ in Richtung François Hollande. Deutschland habe sich unsolidarisch verhalten, halbhegemonial herrschend, „ungerührt von obszön ungleichen Krisenschicksalen“ den schwächsten europäischen Ländern Opfer abverlangt, selbst vom Leid der anderen profitierend, anstatt neue Vorleistungen zu erbringen. Manche gehen noch weiter, sie wollen die Stunde nutzen und die Londoner City mitsamt dem angloamerikanischen „Finanzkapitalismus“ aus der EU hinauswerfen und eine staatlich reglementierte Produktionswirtschaft jenseits des globalen Kapitalismus etablieren: Festung Europa. Solche Analysen stellen die Wirklichkeit auf den Kopf, schlimmer noch, sie verschärfen die europäische Krise, gefährden das europäische Projekt.

Mehr zum Thema

Jürgen Habermas im Gespräch

Europa wird direkt ins Herz getroffen

Replik auf Habermas

Europas Herz schlägt anderswo

Werner Mussler, Brüssel

Die vor allem mediale Aufregung entzündet sich an einer Frage, die den meisten Menschen in Europa vermutlich nicht besonders auf den Nägeln brennt. Wer soll neuer Kommissionspräsident werden? Hat der europäische Demos „seinen“ Präsidenten gekürt, und soll er ihm nun schnöde vorenthalten werden? Was ist eigentlich das Ergebnis der Europawahl, das nur die Ernennung Jean-Claude Junckers zum Kommissionspräsidenten erlauben soll? Die den ehemaligen luxemburgischen Premier nominierende Europäische Volkspartei (EVP) hat 44 Sitze im Europaparlament verloren, ist aber mit rund 29 Prozent der Mandate stärkstes Parteienbündnis. Die Progressive Allianz der Sozialdemokraten mit Martin Schulz gewann sechs Sitze hinzu, errang aber nur gut 25 Prozent der Mandate. Die Europawahl sieht die Vergabe der Mandate im Rahmen nationaler Sitzkontingente vor, die nach dem Wahlrecht der Mitgliedstaaten vergeben werden. In wichtigen Ländern wie Frankreich und England sieht man einen deutlichen Zugewinn rechtsstehender antieuropäischer Parteien, die zwar weit von der Mehrheit entfernt sind, die aber doch stärkste politische Kraft wurden. In Dänemark bietet sich ein ähnliches Bild. Betrachtet man das Bild unvoreingenommen, so darf man als Trend diagnostizieren die Zunahme parteipolitischer Erosionsprozesse in den Mitgliedstaaten sowie die Verstärkung des arithmetischen Zwangs zur Koalition von bürgerlichen und sozialdemokratischen Kräften im Europaparlament. Es fehlt auch nicht an Belegen dafür, dass für die meisten Menschen die Wahl zum Europaparlament kein zentrales politisches Ereignis ist.

Der Auftritt der Spitzenkandidaten für das Präsidentenamt einer supranationalen Behörde hat demnach gerade keinen „Strom der polarisierten Willensbildung“ (Habermas) ausgelöst. Ohne Willkür kann man die geringen positiven Mobilisierungseffekte schlechterdings nicht als demokratische Zäsur hochdeuten oder hier gar den Fanfarenstoß eines Sturms auf die Bastille vernehmen. Wer diese Europawahl zu einer Art demokratischem Staatsgründungsakt hochjubelt, hat sich sein eigenes Wolkenkuckucksheim gebaut, oder er will rasch noch das fait accompli einer selbstermächtigten europäischen Regierungsmacht schaffen, bevor in wichtigen Mitgliedstaaten noch mehr vom Integrationsfundament wegbröckelt. Bei nüchterner Betrachtung kann aber aus dem Ergebnis der Europawahl und auch aus dem Schweigen der Nichtwähler zwar ein Alarmzeichen, aber kein Scheitern des europäischen Projektes gefolgert werden: Die allgemeine Zustimmung zur EU bleibt - wie etwa in Polen - auch dort hoch, wo die überwältigende Mehrheit der Wähler zu Hause blieb. Was kann man daraus schließen, wenn fast 80 Prozent der Polen die EU wollen und mehrheitlich doch nicht zur Wahl gehen? Darf man daraus das Mandat zur Selbstermächtigung des Europaparlaments schlussfolgern? Es käme einer sich gerade nicht auf die Tatsache des Wählerwillens stützenden Fiktion gleich, wenn man diese Wahl als die „erste halbwegs demokratische“ Wahl stilisieren wollte, um daraus ein neues politisches Entscheidungsverfahren zur Kommissionsbesetzung über das geltende Recht hinaus abzuleiten, wie das bei Habermas unüberhörbar anklingt.

Dabei wird gerne vergessen, dass bei der Besetzung der Kommission bislang die Staats- und Regierungschefs genau das tun, was die Verträge, also das geltende Recht und nicht irgendein fiktiver Verfassungsprozess vorschreiben. Der Europäische Rat, also die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, legt nach den Bestimmungen des Unionsvertrages ein System zur Kommissionsbesetzung fest und macht mit qualifizierter Mehrheit dem Parlament einen Vorschlag für die Wahl des Kommissionspräsidenten. Wählt das Parlament diesen Kandidaten nicht, macht der Europäische Rat einen neuen Vorschlag - man muss sich also einigen. Der Europäische Rat soll bei seinem Vorschlag das Ergebnis der Wahl berücksichtigen, wobei das mehreres bedeuten kann und nicht zwingend der Annahme folgen muss, dass eine Parteienvereinigung, die zwar weit von der Mehrheit im Parlament entfernt ist, aber die relativ stärkste Fraktion bildet - wie die EVP -, personell nach ihrem Willen zum Zuge kommen muss. Auch wenn das Parlament sich mit Mehrheit auf einen gemeinsamen Kandidaten einigt, heißt das nicht, dass die Staats- und Regierungschefs nun ihrerseits diesem „Vorschlag“ folgen müssten. Das würde dem System der Entscheidungsparität zwischen Parlament und Europäischem Rat widersprechen. Bei aller Stärkung der Rolle des Parlaments, zuletzt durch den Lissabon-Vertrag: Eine die Staats- und Regierungschefs verdrängende Parlamentssuprematie ist vom Recht nicht erlaubt und wäre in der ausgewogenen Architektur des europäischen Staatenverbundes und ohne bundesstaatliche Umstellung auf Wahlrechtsgleichheit auch nicht demokratisch.

Die Entscheidungsparität zwischen Regierungen einerseits und gewähltem Parlament andererseits ist eine tragende institutionelle Entscheidung der Verträge. Es handelt sich um die Bildung einer Demokratie im Verbund, die aus zwei Legitimationsquellen gespeist wird. Die Regierungen sind nicht die Monarchen des 19. Jahrhunderts, die der Volkssouveränität im Wege stehen, sondern sie sind die gewählten Regierungen ihrer Völker, die mit ihrer Legitimation und mit ihrer Mobilisierungskraft in den Staaten für das Gelingen Europas einstehen. Dazu gehört, dass im Europäischen Rat eine politische Willensbildung als Interessenausgleich gesucht wird - auch hier gibt es eine Mehrheitsentscheidung in dem kooperativen Geist, der den Frieden des Kontinents sichert. Die verhandelnde Kultur der Regierungen im Rat ist kein Skandalon, sondern diejenige Errungenschaft, die die Europäische Union zu dem gemacht hat, was sie als supranationales Erfolgsmodell allen Anfechtungen zum Trotz verkörpert. Wer es dem englischen Premier im Rat übelnimmt, eine eigene Meinung in Personalfragen zu haben, hat das System nicht verstanden. Wer den englischen Austritt fordert oder billigend in Kauf nimmt, weil das Vereinigte Königreich nicht Spielregeln folgen will, die so im Vertrag gar nicht zu finden sind, will ein anderes Europa als das, was heute verbindlich in den Verträgen verfasst ist.

Dass es im Wahlkampf Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten gab, ist ein im politischen Raum legitimerweise geschaffenes selbstbezügliches Faktum, allerdings mit wenig nachweisbarer Resonanz bei den Wählern. Dieses Faktum bindet weder rechtlich noch politisch den Ratsvorschlag. Die Wahl zum Europaparlament ist anders als eine Bundestagswahl keine personalisierte Richtungswahl. Eine solche personalisierte Richtungswahl nach Staatsmuster dennoch für Europa zu reklamieren, war der Vorgriff auf eine mögliche, aber ungewisse Zukunft. Aber wenn das Parlament, das übrigens noch gar nicht konstituiert ist, sich mit Mehrheit hier starr festlegt, entsteht ein Problem, jedenfalls wenn der Rat dem nicht ohnehin mit qualifizierter Mehrheit entspricht. Weder Rat noch Parlament sollen wie zwei Lokomotiven aufeinander zufahren und einen Machtkampf inszenieren, sondern sich einigen: Beide Seiten sind gleich mandatiert. Insofern gehen die Vorwürfe gegen eine angeblich zaudernde oder lavierende Kanzlerin ins Leere. Sie verhält sich bislang in dem vertragsrechtlich so vorgesehenen offenen Verhandlungsprozess den Buchstaben und dem Geist der Europäischen Verträge entsprechend. Sie bemüht sich um Kompromisse, die es erlauben, auch nach dem Vorgang einer Kommissionsbildung kooperativ und rechtstreu zusammenzuarbeiten. Wer dabei die älteste Demokratie der Welt im Verbund halten will, handelt konstruktiv und politisch klug. Die Hartnäckigkeit des Verhandelns, die Treue zu den Verträgen und zum Recht, das ökonomische, soziale und politische Augenmaß sind heute die Zeichen des großen Europäers.

Hinter der Kritik an der Kanzlerin und hinter dem Konzept der gezielten Rechtsüberschreitung steht der Versuch, den Vertragsverbund der EU unter der Hand zu verstaatlichen, indem die Kommission zur Regierung Europas hochgeschrieben wird. Die Kommission hat aber nur einen Teil der europäischen Regierungsfunktionen in der Hand. Die „Regierung“ Europas ist allenfalls geteilt zwischen dem Europäischen Rat und der Kommission, weswegen es auch morgen zwei Präsidenten der Union geben wird. Im Grunde ist die Regierungsfunktion sogar dreigeteilt, weil das Parlament mehr politische Gestaltungsmacht besitzt, als mit einem durch die Brille des Bundesstaates schauenden Blick erkennbar ist. Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ist es ein Trilog, der dem Parlament ein entscheidendes Gewicht einräumt, während die Kommission mit ihren Vorschlägen und Plänen zwar als wichtiger Initiator für Gesetzesvorhaben auftritt, aber vor allem eine rechtsgehorsame Verwaltung sein soll, die für die Durchsetzung der Verträge unter der Kontrolle des Gerichtshofs steht.

Hinter den Kulissen des Verfahrens der Kommissionsbildung steht ohnehin noch etwas anderes. Es geht um eine politische Richtungsentscheidung, die ebenfalls etwas mit dem Verhältnis der Unionsgewalt zum Recht und zur pluralisierten Demokratie zu tun hat. Es geht um die Frage, ob der sechs Jahrzehnte währende Bund eines Europas der Grundfreiheiten, des Binnenmarktes und der offenen, sozialen Marktwirtschaft weiter gelten soll. Manche Protagonisten tun so, als hätte die deutsche Kanzlerin sich ein Programm der bornierten Austerität ausgedacht, um andere zu quälen und Vorteile für Deutschland einzustreichen. Die schwäbische Hausfrau, so heißt es, wolle nichts opfern und opfere deshalb Europas Zukunft. Doch wir sollten nicht vergessen, dass es der Bruch der Stabilitätskriterien war, der die europäische Schuldenkrise maßgeblich verursacht hat. Es fällt auf, dass die Forderung nach mehr Solidarität mit Ländern, die maßgeblich auch unter den Folgen einer falschen Politik und des selbstverantworteten Vertragsbruchs leiden, lauter ausfällt als die Solidarität etwa mit baltischen Staaten, die mit enormen Anstrengungen und rechtstreu gerade in der Krise Mitglied des Währungsraums wurden und die im Pro-Kopf-Einkommen unter Griechenland liegen.

Wer die Krise des Westens allein als eine Krise des Kapitalismus begreift, führt in die Irre. Demokratie und Markt gehören als Institutionen zusammen, allerdings mit einem wohldefinierten Abstand voneinander. Die Demokratien des Westens sind nicht einfach Opfer globalisierter Giganten, sie gestalten ihrerseits die Wirtschaft so tief, dass Krisen ganz selbstredend auch auf das Konto politischer Entscheidungen gehen. Ja, es stimmt: Das Zusammenwirken einer für die Interessen Amerikas affinen transatlantischen „Finanzindustrie“ hatte ihren Ursachenbeitrag am Ausbruch der Weltfinanzkrise, die dann ein Stresstest für die Europäische Währungsunion wurde. Aber das ist längst nicht das ganze Bild. Die mächtigen Wirtschaftsnationen des Westens haben seit den späten sechziger Jahren in ihrem Streben, Wirtschaft global zu steuern, ihre fiskalischen Handlungsmöglichkeiten überspannt. Sie haben versucht, dauerhaftes Wirtschaftswachstum durch eine monetäre Übergewichtung der gewählten Instrumente zu erreichen: durch deregulierte Finanz- und Devisenmärkte, durch Staatsverschuldung, Investitionsprogramme, Steuerpolitik, Kreditlenkung und durch die zunehmende wirtschaftspolitische Indienststellung der Geldpolitik unabhängiger Notenbanken. Diese Party war 2008 eigentlich vorbei, und sie geht dennoch weiter, weil die Angst vor Rezession, Deflation oder Inflation und Instabilität der Finanzsysteme nicht gebannt ist. Nicht allein EZB-Präsident Mario Draghi hat die Währungsunion stabilisiert, sondern auch die Kanzlerin hat mit ihren umsichtigen Reaktionen der Rettungsschirme, der Härtung der Stabilitätskriterien im Fiskalpakt und mit der Bankenunion einen Weg zurück zu einer soliden europäischen Marktwirtschaft gewiesen, zu einer Marktwirtschaft, die nicht von einer Politik in der Schuldenfalle deformiert wird.

Manch einer meint, man müsse in Europa nur den Einsatz erhöhen, es mangele nur am Willen zur politischen Einheit, um die Marktkräfte wieder in den Dienst der Demokratie und der sozialen Gerechtigkeit zu stellen. Aber wer den genetischen Code der Integration verändern will, geht in ungewisse, in eine gefährliche Zukunft. Die europäische Integration ist ein historisches Experiment, das insofern tatsächlich an einen Scheidepunkt gelangt ist. Der immense Erfolg des Projekts lag in einer rationalen Wirtschaftsverfassung, die den Protektionismus in Europa erfolgreich zurückgedrängt hat. Die Europäischen Verträge nennen als Wirtschaftsverfassung die soziale Marktwirtschaft, geprägt vom „Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ (Art. 119 AEUV). Die Öffnung der Grenzen, der freie Handel, die Mobilität haben dem alten kriegerischen Kontinent gutgetan, den Wohlstand erhöht, machtpolitische Konfrontationen mit wirtschaftlichem Hintergrund zwar nicht gänzlich beseitigt, aber in Regeln und Verhandlungen überführt und damit zivilisiert. Aber die politische Union, der gemeinsame Währungsraum, der Ruf nach zentraler Wirtschaftspolitik, eigentlich auch nach einem föderalen Finanzausgleich machen zugleich klar, dass die immer engere Union auf schlichte Funktionsgrenzen und deshalb auf Grenzen der Akzeptanz stößt.

In Deutschland betrachtet man die Union manchmal als Herrschaftsort, der Gemeinwohl und Gerechtigkeit garantiere, während die egoistischen Staaten allmählich erodieren und am Ende absterben. Auch dieses geschichtsteleologische Bild ist schief. Wenn die Staaten Europas als Demokratien, Rechtsstaaten und wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaften in ihrer Gestaltungskraft erlahmen, wird keine Brüsseler Zentrale den Verfall Europas aufhalten. Mehr Zentralität ist in manchen Handlungsfeldern möglich, aber über die Rückverlagerung oder die bessere Abgrenzung von Kompetenzen wie im Arbeits- und Sozialrecht muss nüchtern diskutiert werden, entsprechende Vorschläge aus den Niederlanden oder dem Vereinigten Königreich müssen nicht gleich als Re-Nationalisierungsprogramm beargwöhnt werden.

Es ist in der Tat ein Wechsel der politischen Kultur nötig, aber nicht wieder zurück in die monetären und fiskalischen Irrwege der Vergangenheit. Wettbewerbsfähigkeit muss von den Bürgern in ihren Mitgliedstaaten tagtäglich erstritten und dort auch sozialer Konsens vor allem im Wege der Tarifautonomie gesucht werden. Der Beitritt zur Union ist für jedes Land eine große Chance, die aber natürlich mit gesteigerten Anpassungspflichten erkauft ist. Eine offene und integrierte Welt verlangt, sich intelligent und tatkräftig anzupassen, sonst kann sie auf Dauer nicht ihre Vorteile entfalten und offen bleiben. Die EU setzt und garantiert dafür den fairen Rahmen und bündelt die Kraft nach außen, um hier Entsprechendes zu erreichen. Die neue Kommission wird die Einhaltung des Rechts konsequenter beobachten und zugleich Hilfen zur Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit in jedem Mitgliedstaat im Rahmen heterogener Wirtschaft- und Lebensverhältnisse leisten müssen, ohne Strohfeuer abzubrennen oder Investitionsmittel versickern zu lassen.

Warum lassen wir nicht die institutionellen Debatten, die nach jeder Vertragsänderung aufbrechen, kaum dass die Tinte trocken ist, und reden stattdessen über kluge Politik, die im globalen Positionskampf Europa vital, beweglich und modern sein lässt? Der Lissabon-Vertrag ist noch gar nicht erprobt, nicht überall umgesetzt, da wollen manche schon wieder über ihn hinaus. Doch am Ende solcher Selbstexpansionen vertraglich verliehener Macht steht womöglich nur die graue Bürokratisierung des Kontinents. Die deutsche Kanzlerin hat Sinn für den politischen Kompromiss, für wirtschaftliche Funktionsbedingungen und für die Einhaltung des Rechts. Sie steht heute in der Mitte Europas. Auf sie richten sich Hoffnungen und Erwartungen des Augenmaßes und der ausgleichenden Verantwortung - nicht nur der Deutschen, sondern vieler weitsichtiger Europäer.