Gewaltenteilung

Die Wiederbelebung des Politischen

Von Katja Gelinsky
20.06.2019
, 11:33
Der Reichstag in Berlin
Während die Verfassungsgerichte in mehreren (ost-)europäischen Staaten unter Übergriffen der Politik zu leiden haben, sieht der Vorsitzende des Bundes Deutscher Verwaltungsrichter hierzulande das gegenteilige Problem: Einen immer kleiner werdenden Spielraum des Gesetzgebers.
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Das Grundgesetz hätte nicht die Bedeutung, für die es im Frühjahr zu seinem 70. Geburtstag gefeiert wurde, ohne die entschlossene Entfaltung der Freiheits- und Gleichheitsrechte durch das Bundesverfassungsgericht. Das Politische und seine Machtansprüche gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern wurden von Karlsruhe resolut gebändigt. Ist die Mission damit erfüllt? Oder gar übererfüllt, indem die Handlungsspielräume des deutschen Gesetzgebers auf die Größe eines gefährdeten Biotops verengt wurden?

Klagen von Politikern über eine übergriffige Justiz kennt man zu Genüge. Seltener kommt es vor, dass Richter für eine „Wiedergewinnung des Politischen“ plädieren. Im Kreis der altehrwürdigen „Juristischen Gesellschaft zu Berlin“ konstatierte Robert Seegmüller, Vizepräsident des Verfassungsgerichtshofes des Landes Berlin, Richter am Bundesverwaltungsgericht und Vorsitzender des Bundes Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen, unlängst einen zunehmenden Verlust von Gestaltungsfähigkeit des Gesetzgebers – eine Entwicklung, die für das Funktionieren des gewaltenteilenden Verfassungsstaates bedenklich sei, zumal ein Ende der Misere nicht absehbar sei. Erschwerend komme hinzu, dass unter dem fortschreitenden Verlust legislativer Handlungsfähigkeit auch die Bereitschaft des Gesetzgebers zur Akzeptanz verfassungsgerichtlicher Entscheidungen leide. Wer Beispiele für diese Widerspenstigkeit suche, werde vor allem im Beamten- und Steuerrecht fündig.

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Warum die Legislative unter Druck gerät, wurde schon oft besprochen: Europäisierung, Globalisierung, die Daumenschrauben der Karlsruher Richter und die zunehmende parteipolitische Zersplitterung machen dem Gesetzgeber zu schaffen. Eine Kaskade legislativer Schrumpfungsprozesse, die nach Seegmüllers Analyse „keinen natürlichen Endpunkt hat“. Gibt es überhaupt noch eine realistische Chance, den Erosionsprozess zu stoppen? Jedenfalls müsste man bei dieser Herkulesaufgabe auf verschiedenen Ebenen ansetzen: Auf nationaler Ebene, konkret auf der Achse Berlin-Karlsruhe, auf europäischer Ebene und schließlich auf dem weiten Feld multilateraler Vereinbarungen. Bei Differenzen über die Interpretation völkerrechtlicher Regelungen sieht Seegmüller allerdings kaum Möglichkeiten des nationalen Gesetzgebers, seinem Willen Geltung zu verschaffen, da die politischen Opportunitätskosten zu hoch wären. „Eine zu großzügige Auslegung der Regelungen über die Genfer Menschenrechtskonvention durch die Gerichte würde der Gesetzgeber wahrscheinlich nicht zum Anlass nehmen, das Vertragswerk zu kündigen oder mit den anderen Vertragsstaaten über eine Änderung des Vertragstextes zu verhandeln.“ Doch lasse sich Vorsorge beim Abschluss künftiger völkerrechtlicher Vereinbarungen treffen. Denkbar wäre, die erforderlichen nationalen Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen für die Dauer einer Legislaturperiode zu beschränken, um der neuen parlamentarischen Mehrheit Handlungsspielräume zu sichern. Das Instrumentarium legislativer Befristung könnte sich Seegmüller auch vorstellen, „um der Flucht der Exekutiven ins Supranationalen zu begegnen“, konkret bei europäischen Regelungen, die den nationalen Handlungsspielraum einengen. Allerdings stellt sich die Frage, ob Deutschland insgesamt nicht mehr verlöre als gewönne, wenn die Wirkung nationaler Zustimmungsakte zu europäischen Regelungen auf ein paar Jahre begrenzt würde. Die ohnehin geschwächte Handlungsfähigkeit der Europäischen Union und das bereits erodierte gegenseitige Vertrauen der Mitgliedstaaten würden zweifellos nicht gestärkt.

Trotz Europäisierung und Internationalisierung bleibt die Kontrolle der Karlsruhe Richter zentral für den politischen Aktionsradius des Gesetzgebers. Substantielle Veränderungen durch „Interpretationsleistungen“ des Bundesverfassungsgerichts sieht Seegmüller vor allem im Versammlungsrecht, beim Datenschutz, im Wahlrecht und im Sozialrecht. Der gesetzliche Spielraum bei der Bestimmung sozialrechtlicher Leistungen sei „weitgehend eingeschränkt“, seit das Gericht aus dem Grundsatz der Menschenwürde und dem Sozialstaatsprinzip den Anspruch auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums abgeleitet habe. Ähnlich wie im Sozialrecht habe Karlsruhe auch auf dem Gebiet des Versammlungsrechts und des Datenschutzes Leitentscheidungen getroffen – den Brokdorf-Beschluss und das Volkszählungsurteil –, die dem Gesetzgeber zunächst durchaus noch Spielraum zu lassen schienen. In Folgeentscheidungen seien die verfassungsrechtlichen Anforderungen dann aber stetig verschärft worden und damit die Optionen der Legislative immer weiter geschrumpft. Ähnliches lasse sich auch im Wahlrecht aufgrund der immer stärkeren Betonung der Verhältniswahl durch Karlsruhe beobachten. Insgesamt werde es für den Gesetzgeber zunehmend schwierig, vom Bundesverfassungsgericht gerügte Regelungen „entsprechend dem politischen Willen“ nachzujustieren.

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Aber kann man derzeit überhaupt noch guten Gewissens die Gängelung der Politik durch die Justiz beklagen, wo doch die Politik anderswo in Europa die Axt an die Verfassungsgerichte legt? Immerhin sieht man auch hierzulande in den Reihen der Präsidenten der Bundesgerichte mit Sorge, wie die AfD durch scheinbar bürgerfreundliche Anträge zur verpflichtenden Begründung von Verfassungsbeschwerden „Misstrauen gegen das Bundesverfassungsgericht sät und Gift träufelt“. Der Blick in andere europäische Länder lehrt, wie schnell durch vermeintlich unverfängliche prozedurale Veränderungen die Wächterfunktion von Verfassungsgerichten ausgehöhlt wird. Manchen Zuhörer stimmte deshalb das Plädoyer für die „Wiedergewinnung des Politischen“ nachdenklich: Sollte man sich nicht eher Gedanken über eine verstärkte Absicherung des Bundesverfassungsgerichts gegen Übergriffe der Politik machen?

Seegmüller sieht da keinen Widerspruch. Vorschläge, das Gericht durch verfassungsrechtliche Fundierung bestimmter Verfahrensregeln, etwa zur Wahl und zur Amtszeit, zu schützen, seien durchaus bedenkenswert. Nicht die Schwächung des Bundesverfassungsgerichts sei das Ziel, sondern die Ertüchtigung des Gesetzgebers zu einem „Dialog auf Augenhöhe“, damit der gewaltengeteilte Verfassungsstaat insgesamt gestärkt werde. Dafür setzt Seegmüller – für einen Richter am Bundesverwaltungsgericht wenig verwunderlich – auch auf eine Stärkung der Fachgerichte. Infolge der Zurücknahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes seien an die Stelle höchstrichterlicher fachgerichtlicher Entscheidungen verfassungsgerichtliche Judikate getreten, die ihre Obersätze aus der Verfassung selbst ableiteten und daher vom einfachen Gesetzgeber nicht mehr überwindbar seien. „Eine moderate Reduzierung der bestehenden Zugangshürden für die zweite und dritte Instanz könnte zu einer endgültigen Lösung vieler Fälle noch in der Fachgerichtsbarkeit führen.“ Denn viele Ecken und Kanten erstinstanzlicher Entscheidungen würden bei der Prüfung in der Berufungs- und Revisionsinstanz abgeschliffen, sodass die entsprechenden Verfahren nicht mehr unbedingt beim Bundesverfassungsgericht landeten. Wenig Erfolg verspricht Seegmüller sich dagegen davon, eine neue Runde in der Diskussion über richterliche Mäßigung und Selbstbeschränkung zu eröffnen. Erfahrenen Politikern sei längst klar, dass man gegen eine etablierte Karlsruher Verfassungskultur nicht viel ausrichten könne. Mit guten Gründen erinnerte schon vor Jahren die damalige Verfassungsrichterin Jutta Limbach daran, dass „Enthaltsamkeit“ keine allgemeine Strategie für ein Gericht sein kann, „dessen vornehmste Pflicht es ist, Macht zu kontrollieren und den Schutz der Grundrechte zu behaupten.“ Diese Haltung, so Seegmüller, werde auch von neuen Richtern am Verfassungsgericht schnell verinnerlicht, mögen sie auch zuvor noch richterliche Zurückhaltung reklamiert haben. Vor allem aber würde das abermalige Hadern mit vermeintlicher Karlsruher Übergriffigkeit nicht den von Seegmüller empfohlenen Perspektivwechsel in der Debatte über Grenzkonflikte zwischen Recht und Politik herbeiführen. Pointiert gesprochen: Selbstmitleidiges Lamentieren über unliebsame Vorgaben aus Karlsruhe hilft nicht weiter. Stattdessen bedarf es einer selbstkritischen Befragung, wie der Gesetzgeber Antworten auf Karlsruher Gerichtsentscheidungen finden kann, um „das politisch Gewollte so umfassend wie verfassungsrechtlich möglich zu realisieren.“ Die gegenwärtigen Bedingungen in den Parlamenten seien dafür allerdings nicht günstig, gesteht Seegmüller zu. Da sich immer mehr und immer kleinere Fraktionen arrangieren müssten, falle es dem Gesetzgeber zunehmend schwer, die verfassungsrechtlich zulässigen Handlungsspielräume für Nachjustierungen zu nutzen, die eine politische Linie erkennen ließen. Für eine Stärkung des Gesetzgebers bedürfe es stabiler Mehrheiten. Seegmüller empfiehlt deshalb – entgegen dem von Karlruhe vorgegebenen Trend – über Einschränkungen des Verhältniswahlrechts nachzudenken. Die Wiederbelebung des Politischen sollte also schon an den Wurzeln ansetzen – kleinere Schönheitsreparaturen genügen nicht mehr.

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Quelle: F.A.Z. Einspruch
Autorenporträt / Gelinsky, Katja
Katja Gelinsky
Wirtschaftskorrespondentin in Berlin
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