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Steuer statt Abgabe?

Ringen um den Rundfunkbeitrag

Von Marcus Jung und Constantin van Lijnden, Karlsruhe
 - 19:43

„Sie wissen, der Senat sucht nach Argumenten.“ Es klingt fast flehentlich, als der Vorsitzende Richter Ferdinand Kirchhof sich am Dienstag an die Vertreter der Rundfunkanstalten wendet. Seinem Aufruf vorausgegangen war die Frage seines Kollegen Michael Eichberger, warum der Rundfunkbeitrag nicht einfach pro Kopf von jedem Bürger erhoben werde, und das vergebliche Ringen der Anstalten um eine überzeugende Antwort. Das derzeitige Modell, in dem der Beitrag jeweils einmal pro Haushalt fällig wird, halten die Kläger für ungerecht, weil es Alleinlebende deutlich stärker belaste als Wohngemeinschaften. Nachdem auch der Hinweis auf gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und eine gewollte Privilegierung zusammenlebender Familien den Senat nicht zu überzeugen vermochten, gab am Ende vielleicht das Argument der gewöhnungsbedingten Akzeptanz und der mit einer pro-Kopf-Abgabe verbundenen Umstellungsschwierigkeiten den rettenden Ausschlag zugunsten einer Beibehaltung der momentanen Regelung – vielleicht aber auch nicht.

Ein Urteil der Verfassungsrichter zu dem seit jeher umstrittenen Rundfunkbeitrag ist erst in einigen Monaten zu erwarten, aber die nachbohrende Skepsis und ostentative Unbeeindrucktheit, mit der sie den Vertretern der Rundfunkanstalten am Dienstagnachmittag zu Leibe rückten, lassen durchaus als möglich erscheinen, was unter Beobachtern im Vorfeld als beinahe ausgeschlossen galt: Dass das Bundesverfassungsgericht eine grundlegende Umstrukturierung des Rundfunkbeitrags verordnen könnte – wenn auch definitiv nicht seine Abschaffung.

Dabei war die auf zwei Tage angesetzte mündliche Verhandlung über Verfassungsbeschwerden dreier Privatpersonen sowie der Autovermietung Sixt gegen den Rundfunkbeitrag einige Stunden vorher noch recht gemächlich angelaufen. „Die Verfahren werfen Fragen auf, die tief in die Grundsätze und Feinheiten des Abgabenrechts des Grundgesetzes führen“, stellt der Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts Kirchhof in seiner Eröffnung klar. Die Zuschauerplätze sind so gut besetzt wie selten: Die allmonatliche Zahlungspflicht von 17,50 Euro beschäftigt die Bürger, sie trifft die meisten und ärgert nicht wenige. Mit Kirchhofs einführendem Satz ist freilich auch gesagt, worum es in diesen beiden Tagen nicht gehen wird, nämlich um inhaltliche Unzufriedenheiten mit dem Programmangebot der Rundfunkanstalten, Vorwürfen politischer Färbung, einseitiger Berichterstattung oder trivialer Unterhaltungsformate ohne Bildungsanspruch in Konkurrenz zu privaten Medien.

Die Reform 2013 war unausweichlich

Bis 2013 musste nur zahlen, wer über ein Empfangsgerät verfügte. Der damals durch die GEZ betriebene Ermittlungsaufwand zur Feststellung der Empfangsbereitschaft verursachte jedoch hohe Kosten und schlechte Stimmung bei mäßigen Resultaten: Trotz immer größerer Verbreitung von Empfangsgeräten in Gestalt von PCs und Smartphones hätten in einigen Großstädten nur noch 75 Prozent der Zahlungspflichtigen den Beitrag entrichtet, erklärt ein Vertreter des ZDF. Da dieser Zustand, in dem der Ehrliche der Dumme war, seinerseits verfassungsrechtliche Fragen laut werden ließ, sei eine Reform unausweichlich gewesen. Seither trifft die Beitragspflicht im privaten Bereich die Inhaber von Wohnungen, für Unternehmen wird sie anhand der Betriebsstätten, der Mitarbeiterzahl sowie der Kraftfahrzeuge bemessen.

Dieser gesetzgeberischen „Typisierung“, die Wohnungen ohne Empfangsgeräte unberücksichtigt lässt, Alleinstehenden mit Zweiwohnsitz den doppelten, Zusammenlebenden hingegen nur einen Bruchteil des Beitrags zumutet und Branchen mit besonders vielen Betriebsstätten (Supermärkte) oder Autos (Sixt) benachteiligt, bescheinigte der frühere Verfassungsrichter und Bruder des heutigen Vizepräsidenten Paul Kirchhof 2010 in einem im Auftrag der Rundfunkanstalten erstellten Gutachten das Siegel rechtsstaatlicher Unbedenklichkeit. Ende vergangenen Monats räumte das Bundesverfassungsgericht ein, dass das Gutachten den „möglicherweise maßgeblichen“ Anstoß für die Reform gegeben habe. Einen aus diesem Grunde gegen dessen Bruder Ferdinand gerichteten Ablehnungsantrag wies der Senat gleichwohl ab.

Also führt der jüngere Kirchhof-Bruder mit gewohntem Witz und intellektueller Schärfe durch die Verhandlung. Ein erstes Argument der Kläger, wonach im Rundfunkstaatsvertrag ausdrücklich erklärt werden müsste, dass dem Bürger als Gegenleistung zu seiner Beitragspflicht die Möglichkeit zur Rundfunknutzung zukomme, nimmt er fast schon ungläubig entgegen – ebenso die Behauptung, das Gericht dürfe das Gesetz insoweit nicht auslegen, sondern müsse am (fehlenden) Wortlaut haften. „Das wäre aber der erste Fall in der Geschichte, in dem ein Gericht das Gesetz nicht auslegen darf … Halten Sie es denn wirklich für erforderlich, dass man ausdrücklich hineinschreibt, was jeder weiß?“

Ein Beitrag, keine Steuer

Das Stichwort der Gegenleistung bleibt allerdings auch am Nachmittag relevant, nun jedoch in einem neuen Kontext, der einen Exkurs in die Finanzverfassung notwendig macht: Damit der Staat den Bürgern nicht nach Belieben in die Tasche greift, sieht die Verfassung Regeln vor, von wem wann weshalb wofür welche Abgaben verlangt werden dürfen. Steuern bemessen sich danach anhand der individuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und können zur Finanzierung beliebiger Zwecke eingesetzt werden, die (fast) nichts mit dem Anlass zu tun haben müssen, aus dem die Steuer erhoben wird. Über die Verwendung der Steuereinnahmen entscheidet das Parlament im Jahresrhythmus durch Verabschiedung des Haushaltsgesetzes.

Wäre der Rundfunkbeitrag eine Steuer, müsste er vom Bund vereinnahmt werden; wie viel Geld aus dem Bundeshaushalt den Rundfunkanstalten zufließt, müsste das Parlament dann Jahr für Jahr abermals bestimmen. Das vertrüge sich aber schlecht mit dem ebenfalls in der Verfassung verankerten Prinzip der Staatsferne, das den Rundfunkanstalten ermöglichen soll, unabhängig über das politische Geschehen zu berichten, statt zu willfährigen Sprachrohren parlamentarischer Mehrheiten zu werden. Ausgestaltet ist er unter anderem deshalb nicht als Steuer, sondern als Beitrag. Beiträge werden einkommensunabhängig in fixer Höhe von einer bestimmten Personengruppe als Gegenleistung für einen konkreten staatlich gewährten Vorteil erhoben, und müssen zur Deckung der Kosten dieser Vorteilsgewährung eingesetzt werden, ohne dass es eines Parlamentsbeschlusses bedürfte – außerdem fallen sie, soweit hier von Interesse, in die Kompetenz der Länder, die davon im Rundfunkstaatsvertrag Gebrauch gemacht haben.

Jeder Wohnungsinhaber ist zahlungspflichtig

Nach Auffassung der Kläger betreibt der Gesetzgeber beim Rundfunkbeitrag Etikettenschwindel, da kein bestimmter Personenkreis, sondern jeder Wohnungsinhaber beitragspflichtig ist, und zwar auch dann, wenn er nachweislich keine Empfangsgeräte besitzt und daher keinesfalls in den Genuss irgendeines Vorteils kommen kann. Dem halten die Länder entgegen, eine „bestimmte Gruppe“ von Vorteilsempfängern könne ebenso gut die gesamte Bevölkerung sein und sei es in diesem Fall auch, da so gut wie niemand vollständig auf Geräte zum TV-, Radio- und Internetempfang verzichte. „Das mag im Bundesdurchschnitt zutreffen“, sagt Klägeranwalt Thorsten Bölck, aber nicht für jedes Land und am wenigsten für Berlin, wo 9,1 Prozent der Haushalte über keine Empfangsgeräte verfügten. Umgekehrt sei es auch nicht zulässig, einen Vorteil, der jedermann zugutekommen soll, per Beitragspflicht zu finanzieren.

Wenn man die Rechtsprechung des Senats ernst nehme, der zufolge der Rundfunk für die Demokratie von unschätzbarer Bedeutung ist, dann müsse seine Finanzierung über das zur Förderung von Gemeinwohlbelangen konzipierte Instrument der Steuer erfolgen. Auch Kirchhof hakte an diesem Punkt kritisch nach: „Ist Rundfunk nicht so eine Art kommunikative Allmende, wo jeder grasen kann?“ wollte er von den Vertretern der Rundfunkanstalten wissen. Und vertrage sich das nicht schlecht mit dem auf Vorteilsgewährung und Zahlungspflicht zugeschnittenen Beitrag, der seinem Konzept nach eigentlich nur gegenüber abgrenzbaren Teilgruppen erhoben werden solle? Die kritischsten Nachfragen folgten aber im Anschluss beim eingangs erwähnten Problem der Ungleichbelastung. Jedenfalls bislang.

Quelle: F.A.Z.
Marcus Jung
Redakteur in der Wirtschaft.
Constantin van Lijnden
Redakteur für Frankfurter Allgemeine Einspruch.
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