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ESM-Vertrag

Gesellschaft mit unbeschränkter Haftung

Von Bettina Brück
 - 16:50

Was bedeutet die bevorstehende Ratifizierung des ESM-Vertrages für Deutschland? Wenn der ESM einmal von den Parlamenten der 17 Eurostaaten ratifiziert ist, haben sämtliche Parlamente ihren Finanzministern die unwiderrufliche Ermächtigung erteilt, unbegrenzt die Einzahlung von neuem Kapital auf das ESM-Konto zu fordern und dieses Kapital im Ergebnis nach freiem Ermessen zu verwenden.

Die Entscheidungsgewalt im ESM haben die europäischen Finanzminister, die gemeinsam einen sogenannten Gouverneursrat bilden. Faktisch handelt es sich bei dem Gouverneursrat um einen Gesellschafterausschuss. Die Rechte der Bundesrepublik Deutschland werden im ESM also nicht vom Parlament, sondern vom deutschen Finanzminister wahrgenommen. Die täglichen Geschäfte werden von einem Direktorium erledigt. Jeder Finanzminister darf ein Direktoriumsmitglied bestimmen. Die Finanzminister können den Direktoren Weisungen erteilen.

Das schon genehmigte Stammkapital des ESM beträgt 700 Milliarden Euro, wovon 190,02 Milliarden auf Deutschland entfallen. Hiervon sollen zwar zunächst „nur“ 80 Milliarden Euro in bar (deutscher Anteil: 21,72 Milliarden, Einzahlung grundsätzlich gestreckt auf 5 Jahre) auf das Konto des ESM überwiesen werden. Für den Fall, dass Gouverneursrat, Direktorium beziehungsweise geschäftsführender Direktor dies anfordern, muss Deutschland das ausstehende genehmigte Kapital (derzeit weitere 168,3 Milliarden Euro) aber ebenfalls in bar einzahlen, bei Bestehen eines Fehlbetrags in den Mitteln des ESM sogar innerhalb von 7 Tagen nach Abruf. Eine erneute Zustimmung des Bundestages ist hierfür nicht erforderlich, da die Pflicht der Bundesrepublik, eine Einlage von insgesamt 190,02 Milliarden zu leisten, bereits im ESM-Vertrag enthalten ist. Abzugrenzen ist der Begriff des Stammkapitals (bei dem es sich nicht etwa - wie häufig zu lesen - um eine Garantie handelt) von dem Begriff des Darlehens. Der ESM-Vertrag sieht vor, dass der ESM anfänglich Darlehen bis zu einer Höhe von 500 Milliarden Euro vergeben kann. Auch dieser Betrag kann jedoch jederzeit geändert werden.

Zu der Kapitalaufbringungspflicht für die einzelnen Eurostaaten kommt die Regelung hinzu, dass in dem Fall, dass ein Staat seine Kapitaleinlage nicht leistet (wie dies zum Beispiel bei Griechenland der Fall sein könnte), der nicht gezahlte Betrag von den übrigen ESM-Staaten angefordert werden wird. Die maximale Haftung Deutschlands beträgt daher derzeit im schlimmsten Fall 700 Milliarden Euro, ohne dass der Bundestag ein weiteres Mal zustimmen müsste. In Zukunft kann das Stammkapital von den Finanzministern jederzeit unbegrenzt weiter erhöht werden, so dass Deutschland maximal für die dann beschlossene Höhe haften würde.

Das Bundesverfassungsgericht hat gefordert, dass der Bundestag einer Haftungserweiterung zustimmen müsste. Zu diesem Zweck soll das Zustimmungsverfahren für den Bundestag durch Bundesgesetz geregelt werden. Ob die Zustimmung des Bundestages völkerrechtlich überhaupt erforderlich wäre, um eine Kapitalerhöhung wirksam werden zu lassen, ist höchst fraglich. Nach dem Wortlaut des ESM-Vertrages fassen die Eurofinanzminister zuerst den Kapitalerhöhungsbeschluss und leiten dann ihre jeweiligen nationalen Verfahren ein. Kapitalerhöhungsbeschlüsse werden nach „Abschluss“ der jeweiligen nationalen Verfahren wirksam. Der Vertragstext sagt aber nicht, dass die Verfahren auch mit einer Zustimmung des Parlaments abgeschlossen werden müssen. Der ESM-Vertrag kann so ausgelegt werden, dass Deutschland auch nach Verweigerung der Zustimmung des Bundestages völkerrechtlich verpflichtet wäre, Kapital nachzuschießen, wenn die Eurofinanzminister das zuvor einstimmig beschlossen haben. Solange Deutschland seine Pflicht zur Kapitalaufbringung nicht in voller Höhe erfüllt, ruht sein Stimmrecht im ESM. Hierin könnte ein vom Bundesverfassungsgericht verbotener Verpflichtungsautomatismus liegen, der den Bundestag dazu bewegt, einer Kapitalerhöhung zuzustimmen, damit das Stimmrecht bei der Entscheidung über die Verwendung des bereits eingezahlten Kapitals nicht verlorengeht.

Die Ratifizierung des ESM-Vertrages hat ungefähr die gleichen Folgen, als wenn in einem Bundesgesetz festgelegt wird, dass der zuständige Bundesminister alles Weitere allein durch Rechtsverordnung regeln darf. Der ESM-Vertrag sieht vor, dass die europäischen Finanzminister dem ESM eine Satzung mit Regeln geben. Falls ein Staat der Auffassung ist, dass der ESM entgegen den vertraglichen Vereinbarungen oder der Satzung gehandelt hat, kann es den Europäischen Gerichtshof anrufen. Doch was kann dieser tun? Eine Sanktion ist im Vertrag nicht vorgesehen.

Vielmehr ist geregelt, dass sämtliche Entscheidungen des ESM geheim erfolgen, dass die handelnden Organe und die Führungskräfte weder zivilrechtlich noch strafrechtlich für ihre Handlungen belangt werden können und dass die Finanzminister selbst darüber entscheiden, wann ein Interessenkonflikt der Direktoren vorliegt. Der ESM hat keine Veröffentlichungspflichten, keine Finanzaufsicht wird ihn überwachen.

Der ESM darf prinzipiell alles tun, was er für erforderlich hält, um Eurostaaten, die von Zahlungsschwierigkeiten betroffen oder auch nur bedroht sind, zu helfen. Er darf hierfür zum Beispiel auch Staatsanleihen auf dem Primär- und dem Sekundärmarkt aufkaufen oder Eurobonds begeben und so indirekt monetäre Staatsfinanzierung betreiben, die der EZB theoretisch verboten ist. Die Finanzminister können jederzeit weitere Rettungsinstrumente beschließen.

Da gesetzlichen Beschränkungen für den - unbefristeten und regulär nicht kündbaren - ESM nicht gelten und er keinerlei Erlaubnisse benötigt, ist die Aussage einiger Politiker, der ESM habe keine Banklizenz, missverständlich. Nach dem Vertragstext darf er sämtliche Bankgeschäfte tätigen, ohne eine Banklizenz überhaupt zu brauchen. Theoretisch könnte sich der ESM daher auch bei der EZB refinanzieren.

Das hochbrisante Risiko des ESM besteht darin, dass er zwar für die redliche Vergabe von Finanzhilfen gegen Auflagen verwendet werden kann, von seinem Instrumentarium und seinen nichtexistenten Kontrollmöglichkeiten her aber so ausgestaltet ist, dass es möglich ist, ohne weitere Parlamentszustimmung die Überweisung von Steuergeld aller Euroländer in unbegrenzter Höhe auf ein Konto des ESM zu verlangen, das dann zur geheimen und freien Verfügung des ESM steht. Rückzahlungen des einmal eingezahlten Kapitals sind nicht vorgesehen.

Aus wirtschaftlicher Sicht wird es durch den ESM im Ergebnis möglich gemacht, die Staatsschulden beliebiger Euroländer durch die Steuerzahler anderer Euro-Länder tilgen zu lassen, ohne dass auch nur eine einzige Ursache der staatlichen Überschuldung tatsächlich beseitigt wird. Das ist eine staatlich geförderte Insolvenzverschleppung, die teuer werden kann.

Aus rechtlicher Sicht verstößt die unbefristete und unwiderrufliche Ermächtigung der Eurofinanzminister, deutsches Steuergeld in unbeschränkter Höhe als Stammkapital des ESM einzufordern, gegen die verfassungsmäßig garantierte Haushaltsautonomie des deutschen Bundestages und hebt diese faktisch auf. Um zu verhindern, dass Deutschland ohne Zustimmung des deutschen Bundestags völkerrechtlich zu Milliardenzahlungen verpflichtet wird, müsste ein Zusatz zum ESM-Vertrag beschlossen werden, nach dem jede grundlegende Entscheidung nur mit Zustimmung der nationalen Parlamente getroffen werden darf. In jedem Fall sollte durch Gesetz sichergestellt werden, dass der Bundestag im Voraus über Beschlussentwürfe des Gouverneursrats und nicht nachträglich über seine Beschlüsse entscheidet.

Die Autorin ist Rechtsanwältin in Frankfurt am Main.

Quelle: F.A.Z.
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