Flüchtlinge

Obergrenzen einmal anders

Von Kay Hailbronner
30.09.2016
, 16:21
Deutschland sollte die EU-Kommission beim Wort nehmen und Asylbewerber nach der Quote aufnehmen - aber die weitere Aufnahme begrenzen.
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In der Diskussion über eine Obergrenze ist mehr Klarheit nötig. Das Problem ist nicht die Begrenzung des Asylrechts. Grenzen des Asylrechts sind schon im Grundgesetz verankert. Auf das Asylrecht kann sich nicht berufen, wer aus einem sicheren Drittstaat, also einem EU-Mitgliedstaat oder einem kraft Gesetz als sicher erklärten Drittstaat eingereist ist. Das Problem ist die Begrenzung der irregulären Weiterwanderung aus sicheren Drittstaaten nach Deutschland. Für die mit Abstand größte Zahl der sich in Deutschland aufhaltenden Flüchtlinge gilt, dass sie aus sicheren Drittstaaten eingereist sind, für die ein anderer EU-Mitgliedstaat zuständig ist. Wie können wir verhindern, dass die im EU-Recht vorgesehene Zuständigkeitsregelung zu Lasten Deutschlands unterlaufen wird?

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Die bisherigen Antworten können nicht befriedigen. Sicher sind mit den Asylpaketen I und II große Anstrengungen unternommen worden, um die Asylverfahren zu beschleunigen. Asylbewerber insbesondere aus den sicheren Herkunftsstaaten schneller zurückzuführen und finanzielle Anreize für die irreguläre Weiterwanderung zu reduzieren. Diese Maßnahmen betreffen aber nicht den Kern des Problems, weil sie die illegale Weiterwanderung nach Deutschland nicht verhindern. Die Bundespolizei weist irregulär Einreisende, wenn sie das Wort Asyl in den Mund nehmen, auch dann nicht zurück, wenn sie in einem anderen zuständigen EU-Mitgliedstaat Asyl beantragt haben oder dort Asyl hätten beantragen können.

Um das zu verstehen, ist der Blick auf die Mechanismen der Dublin-III-Verordnung (Dublin-III-VO) zu richten. Sie sieht ein hoch komplexes Verfahren der Zuständigkeitsermittlung mit einer Fülle von Ausnahmen und Sonderregeln, der Rückführung in den zuständigen Dublin-Staat und gerichtlichen Rechtsschutz vor. Dieses System hat nie richtig funktioniert. Teils, weil die Gerichte die Rückführung bei „systemischen Mängeln“ in den Aufnahmebedingungen und den Rechten von Asylbewerbern verboten haben. Das betrifft nicht nur Griechenland, sondern auch Ungarn, Italien und andere EU-Mitgliedstaaten. Selbst wenn systemische Mängel verneint werden, müssen sich die Gerichte damit befassen, ob zum Beispiel die Rückführung nach Frankreich wegen „nicht kindgerechter Unterbringung“ untersagt ist. Teils weil mehrere Mitgliedstaaten aus leicht nachvollziehbaren Gründen nicht am Funktionieren der Verordnung interessiert waren und Asylbewerber entgegen der Verordnung weder ordentlich registriert noch in ein Asylverfahren übernommen haben. Teils aber auch, weil die Rückführung innerhalb der vorgesehenen Fristen vereitelt wurde.

Daran hat sich auch im Jahr 2016 nichts Wesentliches geändert. Bei insgesamt etwa 193535 Erstasylanträgen im 1. Halbjahr 2016 weist die Statistik gerade einmal zirka 12000 bewilligte Überstellungen (bei zirka 24000 Übernahmeersuchen) auf, von denen 1777 tatsächlich durchgeführt wurden. Es bedarf keiner Studien, um festzustellen, dass hier etwas nicht stimmt. Das ist nicht neu, war aber lange bei insgesamt geringen Asylbewerberzahlen nicht gravierend genug, um die Rechtslage zu problematisieren.

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Was geschieht mit den vielen anderen? Sie werden ins deutsche Asylverfahren übernommen und bleiben in der Regel trotz Ablehnung in Deutschland, mangels hinreichender Dokumente oder weil die Rückführung in die Herkunftsländer aus humanitären Gründen ausscheidet. Die Abschiebungszahlen haben sich zwar zum Teil erheblich erhöht. Bei insgesamt 13743 Abschiebungen im 1. Halbjahr 2016, insbesondere in die Balkanstaaten, dürfte sich aber der Abschreckungseffekt gegenüber Ausländern, die das Asylrecht ohne einen Schutzanspruch in Anspruch nehmen, insgesamt in Grenzen halten, auch wenn der psychologische Aspekt keineswegs vernachlässigt werden darf.

Nun wird seit eh und je eingewandt, dass die Dublin-III-Verordnung von vornherein wegen einer ungleichen Lastenverteilung auf die Erstaufnahmestaaten und eines fehlenden Verteilungssystems nicht funktionsfähig war. Das trifft zumindest teilweise zu. Falsch waren aber die Schlussfolgerungen, die aus den systematischen Defiziten des Dublinsystems gezogen wurden. Falsch war es insbesondere, die irreguläre Weiterwanderung und damit einen zentralen „pull factor“ zu tolerieren und rechtlich sogar mit immer höheren Hürden für die Rückführung abzusichern. Notwendig gewesen wäre eine strikte Durchsetzung des Prinzips, dass das Asylrecht kein Einwanderungsrecht ist und daher keinen Anspruch auf die freie Wahl des Aufnahmestaats innerhalb der EU beinhaltet. Notfalls bei „systemischen Mängeln“ eines Mitgliedstaats mittels einer Reservezuständigkeit der EU, Einrichtung von Transitzonen an den Außengrenzen und rigorosem Ausschluss des Zugangs zu Verfahren in unzuständigen Mitgliedstaaten. Gewiss bedürfte es auch dann einer Verteilung anerkannter Schutzberechtigter in der EU. Die Chancen für einen Konsens dürften hier aber weit höher sein als in einem System unkontrollierter Fluchtbewegungen.

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Einen Schritt weit in diese Richtung gehen auch die neuesten Vorschläge der EU-Kommission zur Reform der Verordnung. Die Rückführung soll beschleunigt und finanzielle Anreize durch Kürzung der Sozialleistungen bei illegaler Weiterwanderung beseitigt werden. Der Kern des Problems, ein komplexes und zeitaufwendiges Zuständigkeitsermittlungs- und Rückführungsverfahren, wird damit aber nicht beseitigt. Die irreguläre Weiterwanderung wird daher weiterhin eher der Normalfall als der Ausnahmefall sein. Das sieht offenbar auch die Kommission selbst so. Mittels eines korrektiven Zuteilungsmechanismus soll eine Umverteilung nach Quoten vorgenommen werden. Wenn ein EU-Mitgliedstaat unverhältnismäßig viele Asylanträge auf der Grundlage einer Quotenberechnung, basierend auf der Bevölkerungszahl und der Wirtschaftskraft, erhält, sollen alle weiteren Asylantragsteller umverteilt werden oder pro Asylbewerber 250000 Euro Solidaritätsbeitrag leisten. Nun ist freilich schon jetzt offensichtlich, dass dieser Vorschlag nicht die erforderliche Mehrheit der Mitgliedstaaten finden wird. Die Zahlen für 2016 weisen daher auch für die nordischen Staaten, die Niederlande und Österreich einen Rückgang der Antragseingänge auf, während für Deutschland auch aufgrund des Rückstaus von 2015 eine Steigerung der Antragstellungen um 8 Prozent zu beobachten ist.

Die Reform von Dublin steckt daher in einer Sackgasse. Zwar ist die Ineffektivität des Systems erwiesen. Ein Verteilungssystem nach Quoten ist aber nicht in Sicht und würde wohl bei den jetzigen Gegebenheiten auf große Schwierigkeiten stoßen - wie setzt man etwa den Verbleib in den zugewiesenen Staaten durch? Die Flüchtlingsorganisationen sehen sich schon ihrem Ziel der freien Wahl des Aufnahmelandes nahe. Für Deutschland kann die Beibehaltung des bisherigen Systems kaum eine sinnvolle Option sein. Zwar sind die Zahlen im 2. Quartal 2016 deutlich zurückgegangen. Der Rückgang ist aber weit überwiegend auf externe Faktoren, auf die Deutschland wenig Einfluss hat, zurückzuführen. Die Schließung der Balkanroute, die Politik der türkischen Behörden, die Zugangsrestriktionen mehrerer Transitstaaten haben insgesamt den Druck deutlich vermindert, auch wenn sich bereits neue Flüchtlingsbewegungen über das Mittelmeer abzeichnen. Für eine dauerhafte Stabilisierung der Flüchtlingszahlen ist das nicht ausreichend. Eine Wiederholung der Situation vom Oktober 2015 ist nicht auszuschließen.

Welche rechtlichen Optionen stehen bei dieser Ausgangslage zur Verfügung, unterstellt, die EU wäre in einem Jahr noch genauso weit wie im September 2016? Unionsrechtlich und verfassungsrechtlich ist umstritten, ob Deutschland im Falle einer neuen großen Flüchtlingswelle eine unbegrenzte irreguläre Weiterwanderung durch Zurückweisung an den Binnengrenzen begrenzen könnte oder vielleicht sogar im Hinblick auf ein verfassungsrechtliches Gebot der Grenzsicherung verhindern müsste. Das Selbsteintrittsrecht der Dublin-III-Verordnung lässt zwar politische Spielräume der Zuständigkeitsübernahme aus humanitären Gründen. Unbegrenzt ist dieses für Einzelfälle konzipierte Instrument, das auf eine Durchbrechung des unionsrechtlichen Zuständigkeitssystems und des ebenfalls unionsrechtlich verankerten Ausschlusses eines Rechts auf freie Wahl des Aufnahmestaates hinausläuft, nicht. Es gefährdet zumindest tendenziell die Fähigkeit Deutschlands, Flüchtlingen nicht nur eine Unterkunft zu bieten, sondern sie auch dauerhaft zu integrieren. Die Integrationsfähigkeit Deutschlands kann man daher als verfassungsrechtliches Prinzip der Steuerung und Kontrolle von Einwanderung ansehen.

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Wie steht es aber mit den unionsrechtlichen Vorgaben? Die Dublin-III-V enthält keine Regelungen über eine Begrenzung irregulär weiterreisender Flüchtlinge an den Binnengrenzen. Es finden sich nur Regelungen über das Verfahren der Zuständigkeitsprüfung, Aufnahme und gegebenenfalls Rückführung. Diese Regeln gelten grundsätzlich auch bei Antragstellung an der Grenze und bei erstmaliger oder wiederholter Antragstellung in einem EU-Mitgliedstaat nach einer irregulären Weiterwanderung innerhalb der EU, gleichgültig ob ein an sich zuständiger Mitgliedstaat seine Pflichten aus der Dublin-III-VO wahrgenommen oder verletzt hat. Kann ein zuständiger Mitgliedstaat nicht bestimmt werden, so geht die Zuständigkeit auf den Aufenthaltsstaat über.

Ein allgemeiner Grundsatz für eine unbeschränkte Reservezuständigkeit des Mitgliedstaats, in das der Asylsuchende illegal innerhalb der EU weiterreist, lässt sich aber aus der Dublin-III-VO nicht ableiten, wenn das System seine Ordnungs- und Steuerungsfunktion nicht mehr zu erfüllen vermag, weil die von der VO vorausgesetzten Mechanismen als Ganzes nicht mehr greifen, eine Zuständigkeitsbestimmung und Überstellungsverfahren daher ihren Zweck weitgehend nicht mehr zu erfüllen vermögen. Es ist dies eine andere rechtliche Situation als eine Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats, die im EU-Recht anders als im Völkerrecht grundsätzlich nichts an den vertraglichen Pflichten der anderen Mitgliedstaaten ändert. Wenn primär zuständige EU-Mitgliedstaaten sich mehr oder weniger offen nicht mehr an ihre Registrierungs- und Wiederaufnahmepflichten zur Klärung der Zuständigkeit oder Übernahme eines Antragstellers in das Asylverfahren halten, sondern Aufnahmebegrenzungen in der einen oder anderen Form praktizieren und Überstellungen ablehnen, dann ist eine rechtliche Situation gegeben, die von der Dublin-III-VO nicht geregelt ist und daher prinzipiell die nationale Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Kontrolle und Steuerung der Zuwanderung und die Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit betrifft. Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union anerkennt diese Zuständigkeit ausdrücklich in Art. 72. Wesentlich ist, dass die Dublin-III-VO einer Einführung von Zugangsbeschränkungen von Antragstellern aus zuständigen EU-Mitgliedstaaten nicht entgegensteht, aber auch die Ausübung eines humanitären Selbsteintrittsrechts erlaubt.

Wie lässt sich die Regelungslücke schließen? Art. 72 AEUV verweist auf die nationale Kompetenz. Für die parallele Problematik der Wiedereinführung von Personenkontrollen an den Binnengrenzen sieht der Schengener Grenzkodex eine vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen im Falle akuter Gefährdungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit vor. Für die unkontrollierten Wanderungsbewegungen von Oktober 2015 an hat die Kommission in ihrer Entscheidung das Vorliegen dieser Voraussetzungen ausdrücklich bejaht. Das bezieht sich freilich nur auf die Vornahme von Kontrollen und erlaubt als solches keine Rückschlüsse auf die im Schengener Grenzkodex geregelten Befugnisse der Mitgliedstaaten zur Zurückweisung illegal einreisender Drittstaatsangehöriger.

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Der Rückgriff auf das im Asylgesetz vorgesehene Zurückweisungsrecht gegenüber aus sicheren Drittstaaten einreisenden Asylantragstellern scheint zunächst gegen den Grundsatz der Solidarität gegenüber den anderen Mitgliedstaaten zu verstoßen. Aber ist es wirklich im Sinne der europäischen Zusammenarbeit, den rechtlichen oder faktischen Selbsteintritt als humanitäres Substitut für eine unzureichende Erfüllung des durch die EU-Mitgliedstaaten gegebenen Versprechens eines unbeschränkten Zugangs jedermanns zum Asylverfahren zu propagieren? Läge es nicht näher, die Mängel und Widersprüche innerhalb des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems dadurch offenzulegen, dass Deutschland seine Bereitschaft zur Solidarität und Aufnahme von Asylsuchenden im Rahmen einer europäischen Verantwortungsteilung auch rechtlich dadurch zum Ausdruck bringt, dass die Vorschläge der Kommission beim Wort genommen werden und irregulär weiterreisende Asylantragsteller entsprechend der dafür vorgesehenen Quote aufgenommen, aber auch die weitere Aufnahme mangels einer EU-Verteilungsregelung zahlenmäßig eingeschränkt würde?

Deutschland könnte damit schwerlich ein unionsfeindliches Verhalten unterstellt werden. Sicher werden damit nicht alle Probleme gelöst. Sie würden aber dorthin verortet, wo sie hingehören. Nämlich in die europäische Verantwortung, diejenigen Maßnahmen in Bezug auf Bereitstellung von Mitteln und Aufnahme von Konventionsflüchtlingen und Kriegsopfern zu ergreifen, die zur Erfüllung der großzügig eingegangenen Pflichten eines unbeschränkten Zugangs zum Asylverfahren notwendig sind. Oder diejenigen Änderungen zu beschließen, die bei der Bewältigung großer Flüchtlingsbewegungen für erforderlich angesehen werden, um die Aufnahmefähigkeit nicht zu überfordern.

Die schwierige Frage der Festsetzung der Kriterien einer „Obergrenze“ würde damit hinfällig. Die Bundesregierung würde ermächtigt, abweichend vom asylrechtlichen Grundsatz der Zurückweisung illegal einreisender Asylantragsteller aus sicheren Drittstaaten Kontingente festzulegen, die sich an den von der Kommission vorgeschlagenen Aufnahmequoten orientieren, bis ein EU-weites einheitlich geltendes und effektives Verteilungssystem etabliert ist. Unberührt bliebe die nach politischen Vorgaben erfolgende humanitäre Aufnahme von Flüchtlingen durch Resettlement-Programme, bei der auch Kriterien der Integrationsbereitschaft und -fähigkeit berücksichtigt werden können.

Quelle: F.A.Z.
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