Palästina und die UN

Beobachter in Nöten

Von Andreas Zimmermann
28.11.2012
, 17:20
Palästina in den Vereinten Nationen? Ein solcher Schritt hätte erhebliche Folgen - für die internationale Gemeinschaft wie auch für Ramallah.
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An diesem Donnerstag soll auf Initiative „Palästinas“ in den Vereinten Nationen eine Resolution eingebracht werden, mit der Palästina durch die Vollversammlung der Status eines Beobachterstaates verliehen werden soll. Was würde ein solcher Schritt völkerrechtlich bedeuten, und welche Konsequenzen hätte er?

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Von Anfang an haben sich die Vereinten Nationen mit der Lage in Palästina beschäftigt, beginnend mit der Teilungsresolution des Jahres 1947, über die Sicherheitsratsresolution 242 aus dem Jahre 1967, in der unter anderem Israel aufgefordert worden war, sich aus zuvor besetzten palästinensischen Gebieten zurückzuziehen, bis hin zur Resolution 66/17 aus dem Jahr 2012, in der die Vollversammlung das Recht der Palästinenser betont hat, einen eigenen Staat zu gründen.

Gleichzeitig wurde sukzessive der Status Palästinas innerhalb des Systems der Vereinten Nationen aufgewertet bis hin zur formellen Aufnahme Palästinas in die Unesco mit 107 Jastimmen gegen 14 Neinstimmen, darunter diejenige Deutschlands, im Jahr 2011. Bislang aber blieben Palästina der Weg zur Vollmitgliedschaft in den Vereinten Nationen selbst und eine damit notwendigerweise einhergehende (implizite) Anerkennung seiner Staatlichkeit durch die Vereinten Nationen verwehrt. Insbesondere wurde der palästinensische Antrag auf Vollmitgliedschaft in den Vereinten Nationen aus dem Jahr 2011 im Sicherheitsrat bislang erst gar nicht zur Abstimmung gestellt, weil dort die notwendigen neun Jastimmen nicht erreicht würden. Zudem würde eine notwendige positive Empfehlung im Sicherheitsrat in jedem Fall an einem Veto der Vereinigten Staaten scheitern. Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass aller Voraussicht nach heute in der Vollversammlung eine Resolution eingebracht werden wird, die vorsieht, dass Palästina im System der Vereinten Nationen der Status eines Beobachterstaates zukommt - ein Status, der in seiner Bedeutung weit über einen bloßen Beobachterstatus hinausgeht, impliziert er doch echte Staatlichkeit im völkerrechtlichen Sinne.

Die Praxis der Vereinten Nationen belegt, dass in Zweifelsfällen die Vollversammlung befugt ist, einen derartigen Status zu verleihen. Eine Kompetenz des Sicherheitsrats besteht bei Fragen der Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen nur für die Aufnahme als Vollmitglied was angesichts der unterschiedlichen Mehrheiten in beiden Organen von entscheidender Bedeutung ist.

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Zwar behauptet Israel, der Antrag auf Einräumung des Status eines Beobachterstaates verstoße gegen das israelisch-palästinensische Interimsabkommen aus dem Jahre 1995. In diesem ist vorgesehen, bis zum Abschluss eines Endstatusabkommens keine Schritte zu unternehmen, welche den Status des Westjordanlandes und des Gazastreifens verändern. Dieses Argument vermag jedoch letztlich nicht zu überzeugen. So mag man bereits bezweifeln, ob das Abkommen von den Parteien (angesichts ihres Verhaltens) heute überhaupt noch als weiterhin in vollem Umfang gültig angesehen wird. Ferner wäre auch die Wirksamkeit einer solchen Beschränkung der palästinensischen Handlungsmöglichkeiten, was die Ausrufung eines eigenen Staates anbelangt, aufgrund des zwingenden, Jus-cogens-Charakters des Selbstbestimmungsrechts der Völker zweifelhaft. Zudem muss sich Israel entgegenhalten lassen, dass es selbst in vielfältiger Weise, nicht zuletzt durch den Siedlungsbau in den besetzten Gebieten und durch den Bau der Sperranlagen jenseits der Waffenstillstandslinie des Jahres 1967, vielfältig versucht hat, einseitig den Status der Gebiete zu modifizieren. Selbst wenn man jedoch Palästina als verpflichtet ansähe, auf der Grundlage des Interimsabkommens die Eigenstaatlichkeit nur im Einvernehmen mit Israel anzustreben, bestünde in jedem Fall ein Völkerrechtsverstoß nur im Verhältnis zu Israel. Weder Drittstaaten noch die Vereinten Nationen selbst wären aber dadurch gehindert, die Eigenstaatlichkeit Palästinas anzuerkennen.

Zwar ist zumindest zweifelhaft, ob Palästina derzeit angesichts der nach wie vor bestehenden Besatzungssituation und der damit nur beschränkt existenten Staatsgewalt überhaupt die Voraussetzungen eines Staates erfüllt. Jedenfalls verfügen Drittstaaten aber über einen Beurteilungsspielraum im Hinblick auf die Frage, ob im Einzelfall die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen für eine (ausdrückliche oder implizite) Anerkennung eines Staates vorliegen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass bereits jetzt mehr als 130 Staaten, und damit deutlich mehr als die Hälfte der internationalen Gemeinschaft, Palästina formal als Staat anerkannt haben.

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Eine grundsätzlich mit einer einfachen Mehrheit der Mitgliedstaaten der Vollversammlung zu treffende Entscheidung über den Status Palästinas als Beobachterstaat hätte zwar zunächst nur für die Vereinten Nationen selbst Bedeutung. Insbesondere würde die Entscheidung keine Bindungswirkung für nichtanerkennende Mitgliedstaaten entfalten. Allerdings müssen sich diejenigen Mitgliedstaaten, die der Resolution zustimmen, ab diesem Zeitpunkt entgegenhalten lassen, dass sie die Staatlichkeit Palästinas bejaht haben; sie müssen daher Palästina ab diesem Zeitpunkt alle Rechte eines souveränen Staates zugestehen. Staaten, die - wie vermutlich Deutschland - sich enthalten oder mit Nein stimmen, können demgegenüber nach wie vor die Staatlichkeit Palästinas bestreiten.

In jedem Fall wird der fraglichen Resolution aber eine erhebliche Bedeutung zukommen. Die Wirkungen der Nichtanerkennung der früheren, sogenannten südafrikanischen „Homelands“ durch die Vollversammlung belegt die eminente völkerrechtspolitische Relevanz solcher Schritte der Vollversammlung. Ferner entspricht es der ständigen Praxis des UN-Generalsekretärs, sich etwa bei der Prüfung der Wirksamkeit des Beitritts zu völkerrechtlichen Verträgen, die nur von Staaten ratifiziert werden können, davon leiten zu lassen, wie die Vollversammlung die Staatlichkeit der jeweils betreffenden Wirkungseinheit beurteilt. Dies bedeutet, dass Palästina nach erfolgter Anerkennung als Beobachterstaat voraussichtlich - jedenfalls aus der Sicht der Vereinten Nationen - selbst solchen Verträgen und weiteren Organisationen wird beitreten können, die nur Staaten offenstehen, so etwa auch dem Statut des Internationalen Strafgerichtshofs.

Unabhängig von einem solchen formalen Beitritt hatte die palästinensische Seite zudem bereits im Jahr 2009 versucht, die Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofs für alle in Palästina seit 2002 begangenen, in die Zuständigkeit des Gerichtshofs fallenden Tatbestände, insbesondere also Kriegsverbrechen, ad hoc anzuerkennen. Im April 2012 hatte jedoch die Anklagebehörde des Strafgerichtshofs die Auffassung vertreten, dass diese Zuständigkeitsanerkennung seitens Palästinas wegen dessen ungeklärten Status zumindest so lange unbeachtlich sei, so lange die Vollversammlung Palästina nur einen einfachen Beobachterstatus einräume, nicht jedoch den eines Beobachterstaates. Nach der Annahme der vorgelegten Resolution spricht viel dafür, dass die Chefanklägerin des Strafgerichtshofs nunmehr eine palästinensische Zuständigkeitserklärung als wirksam ansehen wird. Folgte der Strafgerichtshof dieser Auffassung, wäre er für die Ermittlung aller etwaigen, auf dem Gebiet Palästinas seit dem Jahr 2002 begangenen Kriegsverbrechen zuständig. Dies bedeutet, dass der Gerichtshof plötzlich aufgerufen wäre, nicht nur darüber zu entscheiden, ob bestimmte Gebiete überhaupt zu Palästina gehören, sondern auch, ob etwa die israelischen Siedlungen im Westjordanland und in Ost-Jerusalem, bestimmte israelische Militäroperationen in Gaza, aber auch umgekehrt der Raketenbeschuss israelischer Städte durch die Hamas Kriegsverbrechen darstellen mit allen sich daraus ergebenden politischen Folgen für die Akzeptanz des Gerichtshofs.

Ferner bleibt abzuwarten, ob der zu erwartende Schritt der Vollversammlung nicht auch zu einer Belastung des Verhältnisses der Vereinigten Staaten zu den Vereinten Nationen führen könnte, könnte doch der amerikanische Kongress versucht sein, parallel zum Fall der Unesco nunmehr auch amerikanische Beitragszahlungen an die Vereinten Nationen einzufrieren, von einer Verhärtung der israelischen Position ganz zu schweigen. Eine Entscheidung der Vollversammlung, so symbolisch sie auf den ersten Blick auch wirken mag, kann mithin weitreichende politische Folgen zeitigen. Vielleicht verhilft ein solcher Schritt der Vollversammlung aber auch der palästinensischen Regierung in Ramallah in ihrem innerpalästinensischen Machtkampf mit der Hamas zu einem Stück mehr an Legitimität.

Professor Dr. Andreas Zimmermann ist Inhaber eines Lehrstuhls für Völker- und Europarecht an der Universität Potsdam und Direktor des dortigen Menschenrechtszentrums.

Quelle: F.A.Z.
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