<iframe src="https://www.googletagmanager.com/ns.html?id=GTM-WBPR4W&gtm_auth=3wMU78FaVR9TNKtaXLbV8Q&gtm_preview=env-23&gtm_cookies_win=x" height="0" width="0" style="display:none;visibility:hidden"></iframe>
Zum Fall Wulff

Übergangsgeld für den früheren Präsidenten

Von Hans Meyer
 - 17:10

Der zurückgetretene Bundespräsident soll den im „Gesetz über die Ruhebezüge des Bundespräsidenten“ vorgesehenen Ehrensold auf Lebenszeit erhalten. Der Ansicht sind die Berichterstatter des Haushaltsausschusses für den Etat des Bundespräsidialamtes, weil das Bundespräsidialamt selbst zutreffend festgestellt habe, der Präsident sei „aus politischen Gründen“ zurückgetreten. Kann das Präsidialamt eine solche Feststellung autoritativ treffen?

Das Bundesinnenministerium als das für das Versorgungsrecht zuständige Ministerium hatte die unschöne Brisanz des Problems erkannt und für die Zuständigkeit schon schnell auf das Bundespräsidialamt verwiesen, obwohl es selbst nach Paragraph 49 Absatz 3 Beamtenversorgungsgesetz für Grundsatzfragen zuständig ist. Selbst das Präsidialamt war sich der Zweifelhaftigkeit seiner eigenen Zuständigkeit durchaus bewusst, hatte es doch großen Wert auf die Feststellung gelegt, es werde ihm keine Ermessensentscheidung abverlangt, es habe nur die gesetzlichen Folgen eingetretener Tatsachen festzustellen. Diese Begründung gibt nur einen Sinn, wenn es sich bei einer Ermessensentscheidung, also bei einem Entscheidungsspielraum, für nicht zuständig gehalten hätte. Unbestimmte Rechtsbegriffe, also Tatbestandsbegriffe wie der von Hause aus sehr frei bleibende Begriff des „politischen Grundes“ eröffnen allerdings oft und gerade hier einen noch höheren Freiheitsgrad der Entscheidung als ein eingeräumtes Ermessen. Schon nach seiner eigenen Argumentation ist das Präsidialamt also für diesen Fall nicht zuständig.

Dem entspricht, dass nach der Anmerkung 8 zur Beamtenversorgungs-Zuständigkeitsanordnung das Amt nur für die „Berechnung und Festsetzung des Ehrensolds“ eines ausscheidenden Präsidenten zuständig ist, nicht aber für die Entscheidung, ob ihm ein solcher überhaupt zusteht. Beim vorzeitigen Ausscheiden ist ein Anspruch auf Ehrensold grundsätzlich nicht gegeben, sondern nur in zwei Ausnahmefällen, nämlich bei gesundheitlichen oder eben „politischen“ Gründen. Das Amt ist also für die notwendige Entscheidung, ob trotz Verkürzung der Amtszeit überhaupt ein Anspruch besteht, schon nach der Anmerkung 8 nicht zuständig. Außerdem liegt ein Fall des genannten Paragraphen 49 Absatz 3 des Beamtenversorgungsgesetzes vor und damit die Zuständigkeit des Bundesministeriums des Innern: Die Entscheidung ist zwar nur für diesen Fall zu treffen, hat aber für ähnliche Fälle Wirkung, bei denen sich ein vorzeitig ausscheidender Amtsinhaber auf mangelnde Zustimmung des Volkes beruft, wie das hier geschehen ist und was das Amt selbst als hinreichenden „politischen Grund“ ansieht. Soweit es um das Bestehen eines Anspruchs geht, ist die Entscheidung von einer unzuständigen Stelle erlassen worden und also rechtswidrig. Unabhängig davon liegt ein Schatten auf der Entscheidung des Präsidialamtes, als es über erhebliche finanzielle Vorteile des Ausgeschiedenen (und seiner Familie) entschieden hat, dem es und besonders seine Spitze in natürlicher Loyalität verbunden waren.

Für die Kernfrage, ob „politische Gründe“ im Sinne des Gesetzes vorlagen, lässt sich zunächst die Relevanz des Rücktritts als solchen ausscheiden. Der Rücktritt vom höchsten Staatsamt ist immer ein politischer Akt, aus welchen Gründen er auch erfolgt. Das Gesetz stellt aber nicht auf diesen Akt, sondern auf den oder die Gründe ab. Irrelevant ist auch, wie „politisch“ die öffentliche Meinung vor einem oder auf einen Rücktritt reagiert, auch wenn das auf den Präsidenten zurückwirkt. Er ist in seiner Amtsführung nicht vom Wohlwollen des Volkes abhängig.

Das Gesetz über die Ruhebezüge versucht, vorzeitige Rücktritte möglichst unattraktiv zu machen, indem es grundsätzlich den Verlust des Ehrensoldes vorschreibt. Es kennt nur zwei Ausnahmen, das Ausscheiden aus politischen oder aus gesundheitlichen Gründen. Beide müssen offenbar ein gewisses Gewicht haben, um die ja nicht unbedeutende Ausnahme zu rechtfertigen, und beide sollten etwas gemein haben, weil sie vom Gesetz als gleichberechtigt behandelt werden.

Ob ein „politischer Grund“ vorliegt, lässt sich nur aus der Stellung des Bundespräsidenten im Gefüge der Staatsorgane bestimmen. Er gilt als der „erste Mann“ im Staat und wird auch so behandelt, wenn auch von der Verfassung nicht so genannt. Diese weist ihm zwar formal durchaus bedeutende Funktionen zu wie die Ernennung der Regierungsmitglieder sowie der Bundesrichter, Bundesbeamten und Soldaten, die Ausfertigung von Bundesgesetzen oder die völkerrechtliche Vertretung des Bundes. Sie bindet ihn dabei aber an die vorherige - „Gegenzeichnung“ genannte - Zustimmung der zuständigen Regierungsvertreter, was ihn in eine notarartige Stellung rückt. Er unterliegt zwar nicht der Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin, ist aber in allen bedeutenden Rechtsakten von der vorherigen Zustimmung durch die Regierung abhängig. Lediglich bei ihren innenpolitischen Reden haben sich die Bundespräsidenten einen hohen Freiheitsgrad „erkämpft“, so dass das Amt vor allem zu einem „rhetorischen“ geworden ist.

So wie kein Bundespräsident sich dem Zwang unterwerfen muss, zum Schaden seiner Gesundheit am Amt festhalten zu müssen, um die staatliche Unterstützung bis zum Lebensende beziehen zu können, sollte er sich auch nicht dem Zwang unterwerfen müssen, politische Staatsakte vornehmen oder eine politische Linie vertreten zu müssen, die seiner politischen Überzeugung widersprechen. Wieweit er in seinen öffentlichen Reden einen Dissens auszutragen für sich wie für das System noch für erträglich hält, muss man seiner Entscheidung überlassen.

Eine solche Definition des „politischen Grundes“, die an die Amtsfunktionen anknüpft, hält die Balance zu dem „gesundheitlichen Grund“ und ist zugleich eine überzeugende Rechtfertigung für ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem sowieso nur auf Zeit verliehenen Amt und zugleich für den lebenslangen „Ehrensold“.

Die Gründe für das Ausscheiden des Amtsträgers Wulff erfüllen diese Anforderungen offensichtlich nicht. Die Gründe liegen weder in der politischen Amtsführung als Bundespräsident noch in politischen Differenzen mit der Regierung, sondern in seinem Verhalten, und zwar ganz überwiegend in seiner Zeit als Ministerpräsident. Dass dies zu politischen Debatten geführt hat und noch führt und zugleich zu einem Vertrauensverlust in der Bevölkerung, gibt dem Rücktritt selbst nicht die Legitimation eines politischen Grundes, auch wenn der Rücktritt als solcher notwendig ein politischer Akt ist. Die Reaktion der Bevölkerung auf ein politisch inakzeptables oder, in der Sprache des damaligen Amtsträgers, „unrichtiges“ Verhalten ist in keinem Fall ein hinreichender Grund für einen lebenslangen Ehrensold.

Anders als bei allen anderen Verfassungsorganen ist die Höhe des Amtsgehalts für den aktiven Bundespräsidenten nicht gesetzlich festgelegt. Im Haushaltsplan des jeweiligen Jahres wird zwar die Summe für das Jahr ausgeworfen und erläuternd erklärt, es handle sich um 10/9 der Summe des Amtsgehalts des Bundeskanzlers. Das gibt dem Bundespräsident aber keinen Anspruch auf sein Amtsgehalt. Paragraph 3 der Bundeshaushaltsordnung legt nämlich ausdrücklich fest, dass durch den Haushaltsplan Ansprüche nicht begründet werden; der Plan erlaubt der Regierung nur zu zahlen. Eine solch miserable Rechtslage ist mit der Unabhängigkeit des Bundespräsidenten als Verfassungsorgan unvereinbar.

Bei der daher notwendigen Revision des fast 60 Jahre alten Gesetzes „über die Ruhebezüge des Präsidenten“ sollte auch das Präsidialamt ausdrücklich aus der Pflicht genommen werden, festzustellen, ob sein ehemaliger „Chef“ für seinen Rücktritt politische Gründe hatte oder nicht, und damit eine weitreichende finanzielle Entscheidung für oder gegen ihn zu treffen.

Wenn der ausgeschiedene Präsident also keinen Anspruch auf eine lebenslange jährliche Dotation von fast 200 000 Euro im Jahr hat, so steht es dem Bund dennoch frei, zu berücksichtigen, dass er seine eigentlichen Amtspflichten als Bundespräsident ordentlich erfüllt hat. Der Bund kann ihm daher und zur Überbrückung ein Übergangsgeld gewähren, und zwar jenseits aller Verpflichtungen. Dabei wären sinnvollerweise für die Höhe des Übergangsgeldes die Länge der Amtszeit und für dessen Dauer die Absicherungen zu berücksichtigen, die der Präsident aus früheren Tätigkeiten als Berufspolitiker besitzt.

Ein solches Vorgehen hätte einen zusätzlichen Nutzen. Da ohne einen Anspruch des ausgeschiedenen Amtsträgers Eile nicht geboten ist, kann auch der Ausgang des staatsanwaltlichen Ermittlungsverfahrens und des beim niedersächsischen Verfassungsgerichtshofes anhängigen Verfahrens abgewartet und für die Entscheidung über ein freiwilliges Übergangsgeld und mögliche Modalitäten genutzt werden.

Da es sich um eine Frage des Haushalts handelt, wäre für die Entscheidung der Bundestag zuständig. Damit läge die Entscheidung auch an der politisch richtigen Stelle und würde die Beteiligung aller politischen Kräfte und möglichst hohe Transparenz gewährleisten. Das Parlament sollte auch die gesetzlichen Konsequenzen aus der anhand des Rücktritts deutlich gewordenen eher primitiven Rechtslage ziehen. Dem Parlament obläge es so, die Affäre zu einem für alle Teile zumindest erträglichen, wenn nicht befriedigenden Ende zu führen.

Professor em. Dr. Dr. h.c. Hans Meyer lehrte Staats- und Verwaltungsrecht an der Humboldt-Universität zu Berlin.

Quelle: F.A.Z.
  Zur Startseite
Ähnliche ThemenHans MeyerBundespräsidentBundespräsidialamtHaushaltsausschussPräsidialamtBundesinnenministerium