Der ESM

Rettungsfonds oder Bad Bank?

Von Philip Plickert, Werner Mussler, Joachim Jahn
18.06.2012
, 20:11
Ende Juni will der Bundestag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus entscheiden, der 700 Milliarden Euro schwer sein soll. Ökonomen üben scharfe Kritik - viele Bürger sind besorgt.
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Die Summen sind so gewaltig, dass sie noch vor kurzem undenkbar schienen: 700 Milliarden Euro haftendes Kapital soll der künftige ESM haben. Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble wirbt eindringlich für den Rettungsfonds für Euro-Staaten: „Mit der Einführung des dauerhaften ESM wird ein robuster Krisenmechanismus in der Eurozone geschaffen, mit dem wir den Spekulationen der Märkte entgegentreten und den Programmstaaten die Zeit für notwendige Strukturreformen gewähren können.“ Das stärke Vertrauen in die Stabilität der Eurozone. Davon profitiere Deutschland als Exportnation in besonderem Maße.

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Doch Kritiker sehen große Risiken. „Mit dem ESM hat sich Deutschland auf die schiefe Bahn der Sozialisierung der Staatsschulden der Südländer begeben“, warnt Ifo-Präsident Hans-Werner Sinn. Der Ökonom formuliert drastisch: „Es wird eine gewaltige Bad Bank geschaffen, durch die Deutschland erhebliche, vom Handeln ausländischer Regierungen abhängige Vermögensrisiken übernimmt.“

Derzeit ringt die Bundesregierung mit der Opposition um die Zustimmung zu ESM und Fiskalpakt. In der Koalition gibt es etwa zehn Abweichler, die den ESM ablehnen. Die Grünen-Bundestagsfraktion hat in Karlsruhe eine Verfassungsbeschwerde eingelegt, weil sich die Abgeordneten von der Regierung nicht ausreichend informiert und beteiligt fühlen. Sie haben für mehr Mitwirkungsrechte des Bundestages geklagt - und jetzt Recht bekommen. Kritiker monieren außerdem, dass viele Paragraphen im 63 Seiten langen ESM-Vertrag Interpretationsspielraum lassen. Hier ein Überblick über die wichtigsten Punkte.

Was genau ist der ESM?

Der ESM ist eine internationale Finanzorganisation mit Sitz in Luxemburg. Schon von Juli 2012 an soll er einsatzfähig sein. Wenn ein Euro-Staat in finanzielle Schwierigkeiten gerät und sein „regulärer Zugang zur Finanzierung über den Markt beeinträchtigt ist oder beeinträchtigt zu werden droht“, kann der ESM ihn mit zinsgünstigen Milliarden-Krediten unterstützen. Dies erfordert einen Beschluss des ESM-Gouverneursrats, in dem die Euro-Finanzminister sitzen. Im Gegenzug muss das hilfesuchende Land sich zu Reformen und Anpassungen verpflichten. Anders als der befristete Vorläufer EFSF (Europäische Finanzstabilisierungsfazilität) soll der ESM eine Dauereinrichtung werden, es gibt kein Austrittsrecht.

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Wie viel Geld kann er verleihen?

Das Ausleihvolumen des ESM soll anfänglich bei 500 Milliarden Euro liegen. Da diese Summe übersichert wird, sind 700 Milliarden Euro haftendes Kapital erforderlich. Dies ist aber nicht die absolute Obergrenze. Bei Bedarf kann das ESM-Volumen durch einen Beschluss des Gouverneursrats jederzeit ausgeweitet werden. Den ESM-Mitgliedsländern würde dann, so heißt es im Vertrag, für das zusätzliche Kapital „eine angemessene Frist für dessen Einzahlung“ gesetzt. Die Nachschusspflicht gilt wie andere Kapitalabrufe „unwiderruflich und uneingeschränkt“.

Der ESM: Bareinzahlungen, Garantien und Kreditrahmen
Der ESM: Bareinzahlungen, Garantien und Kreditrahmen Bild: F.A.Z.

Wofür braucht man den ESM?

Die Befürworter sagen, dass der ESM ein geeigneter Schutz- und Nothilfemechanismus sei, der die Finanzstabilität im Euroraum sichere. Dadurch werde das Entstehen größerer Krisen oder ein Übergreifen auf andere Länder verhindert. Einige Ökonomen halten den Ansatz des ESM aber für verfehlt, weil er in Richtung einer gemeinsamen Haftung für Schulden laufe und das einstige „No Bail-out“-Prinzip des Maastricht-Vertrages immer weiter unterhöhle. Auch der Bund der Steuerzahler hat heftige Kritik geübt: „Der ESM ist die Fortsetzung der bisherigen Schuldenpolitik mit unbegrenzten Kreditmitteln. Statt temporärer Rettungsschirme ist nun eine Kreditmaschine für die Ewigkeit geplant.“ Das größte Risiko hätten dabei die deutschen Steuerzahler, die für mindestens 27,15 Prozent der potentiellen Verluste haften.

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Wie hoch sind die Haftungssummen der einzelnen Länder?

Die Haftung der Mitgliedstaaten ist entsprechend ihren Kapitalanteilen an der Europäischen Zentralbank (EZB) begrenzt. Den größten Teil des Kapitals - 620 Milliarden Euro - wird der ESM in Form von Anleihen am Kapitalmarkt aufnehmen. Deutschlands Haftungszusage hierzu beträgt 168,3 Milliarden Euro. Hinzu kommt die Verpflichtung zu einer Bareinlage von 80 Milliarden Euro. Der deutsche Anteil dazu beträgt 21,7 Milliarden Euro. Die Milliarden-Bareinzahlung und die Übersicherung sollen garantieren, dass der ESM die höchste Bonitätsnote AAA der Ratingagenturen erhält. Zusammen ergibt sich für Deutschland eine Haftungszusage von 190 Milliarden Euro. Das entspricht mehr als der Hälfte des Jahresetats des Bundes.

Vergrößert der Beitritt zum ESM das deutsche Staatsdefizit?

Die Bürgschaften werden nicht haushaltswirksam, solange der ESM keine Verluste macht. Allerdings führen die Bareinzahlungen dazu, dass schon in diesem Jahr das deutsche Haushaltsdefizit steigt. Im Nachtragshaushalt 2012 schlagen die beiden ersten ESM-Raten mit 8,7 Milliarden Euro zu Buche. Um diesen Betrag erhöht sich die Neuverschuldung.

Reicht das verfügbare Kapital angesichts der Schuldenkrise?

Der ESM hat nach der Planung 500 Milliarden Euro für Ausleihungen zur Verfügung. Wichtige internationale Organisationen wie der IWF und die OECD hatten Europa zum Aufbau höherer „Brandmauern“ von bis zu einer Billion aufgefordert. Der deutsche Wirtschaftsweise Peter Bofinger sagt: „Das Volumen ist unzureichend, um Spanien und Italien über einen Zeitraum von zwei bis drei Jahren vollständig zu finanzieren, wie das bei den Rettungsprogrammen für Griechenland, Irland und Portugal geschehen ist.“ Die Euro-Finanzminister haben beschlossen, den ESM und den bisherigen Rettungsschirm EFSF für einige Zeit parallel laufen zu lassen - wohl bis Ende 2014. So kamen sie auf eine „Brandmauer“ von 800Milliarden Euro oder „mehr als einer Billion Dollar“. Von dieser Summe sind allerdings bis zu 100 Milliarden Euro für die Bankenhilfe in Spanien abzuziehen.

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Was ist, wenn ESM-Mitglieder ihre Zusagen für die Bareinlage oder die Garantien im Fall von Verlusten nicht einhalten können?

Dann müssen die anderen Staaten anteilig einspringen. Im ESM-Vertrag heißt es dazu, es ergehe „ein revidierter erhöhter Kapitalabruf“. Das zahlungsunfähige Land kann zwar zu Strafzinsen verpflichtet werden. Ökonomen halten diese Bestimmung jedoch für kaum durchsetzbar.

Wie kann der ESM angeschlagenen Staaten helfen?

Der ESM hat verschiedene Instrumente, um finanziell angeschlagenen Euro-Staaten zu helfen. Vor allem kann er zinsgünstige Darlehen gewähren oder Kreditlinien einrichten. Zudem kann der ESM Anleihen der betroffenen Staaten kaufen - sowohl direkt auf dem Primärmarkt, um dem klammen Staat eine Finanzspritze zukommen zu lassen, als auch auf dem Sekundärmarkt, um die Kurse zu stützen. Die EZB hat darauf gedrungen, da sie nicht länger Anleihen kaufen wolle. Der ESM soll aber nur „in Ausnahmefällen“ auf dem Sekundärmarkt intervenieren. Vorab soll eine Analyse der EZB eingeholt werden, dass tatsächlich „außergewöhnliche Umstände“ vorliegen und Gefahren für die Finanzstabilität bestehen. Als weitere Möglichkeit kann der ESM - wie schon der EFSF im Falle Spaniens - Darlehen geben, um Banken in Problemländern zu rekapitalisieren. Im Gegenzug müssen Staaten und Banken Auflagen erfüllen, dies soll die EU-Kommission überwachen. Die EZB soll beraten, gegebenenfalls wird auch der IWF herangezogen.

Zu welchen Zinsen gibt es die Hilfskredite?

Auch für die Festlegung der Zinskonditionen hat der ESM einen weiten Spielraum. Im Vertrag steht dazu nichts, die vorgesehenen Leitlinien sind noch nicht beschlossen. Im Grundsatz sollen aber die EFSF-Leitlinien übernommen werden, wonach sich die ESM-Zinsen am Dreimonats-Euribor orientieren, also den Zinsen, zu denen Banken im Interbankengeschäft Geld leihen. Der Dreimonats-Euribor liegt derzeit deutlich unter einem Prozent. Darauf wird eine Marge von etwa einem halben Prozentpunkt aufgeschlagen.

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Was sagen Ökonomen?

Es gibt viel Kritik an der ESM-Konstruktion. Ifo-Präsident Sinn sagt, der Vertrag enthalte „so viele komplizierte Wechselwirkungen und verklausulierte Sonderregeln, dass dem Missbrauch Tür und Tor geöffnet ist“. Viele Ökonomen sehen ein „Moral hazard“-Problem durch den dauerhaften Rettungsmechanismus: Wenn ein Hilfstopf für überschuldete Staaten zur Verfügung stehe, dann verleite dies eher zu einer zu laschen Haushaltspolitik. Um Disziplin zu erzwingen, sei eine Staateninsolvenzordnung mit Regeln für Umschuldungen notwendig, haben im vergangenen Jahr rund 200 deutsche Wirtschaftsprofessoren gefordert. Andere Ökonomen finden hingegen die ESM-Regeln noch zu restriktiv: „Die Inanspruchnahme des ESM hat einen stigmatisierenden Charakter, so dass das Vertrauen in das Finanzsystem des Landes zusätzlich untergraben wird und Regierungen erst dann unter den Schirm gehen, wenn es eigentlich schon zu spät ist“, meint Peter Bofinger. Der Sachverständigenrat hat als Alternative zum ESM die Idee eines europäischen Schuldentilgungsfonds entwickelt, der eine gemeinschaftliche Haftung für Altschulden, aber strikte Regeln zum Abbau derselben vorsieht.

Unter welchen Voraussetzungen und zu welchen Bedingungen wird die Hilfe gewährt?

Notwendige Voraussetzung ist, dass eine „Gefahr für die Finanzstabilität“ des Euroraums insgesamt oder eines seiner Mitgliedstaaten besteht, heißt es im ESM-Vertrag. Nach Auffassung der Bundesregierung sichert diese Bedingung, dass die Hilfe nur als „Ultima Ratio“ eingesetzt wird. Ferner müssen EZB und EU-Kommission in Zusammenarbeit mit dem IWF die Tragfähigkeit der Staatsschuld des betreffenden Landes bewerten. Über die Auflagen, die Programmländer erfüllen müssen, ist im Vertrag nichts Genaues zu finden. Sie sollen genauer in den ESM-Leitlinien ausgearbeitet werden, die noch nicht beschlossen sind. Festgelegt sind im Vertrag lediglich die Bedingungen, nach denen die EU-Kommission (unter Einbeziehung der EZB und „möglichst“ des IWF) ein „Memorandum of Understanding“ mit dem betreffenden Staat abschließen soll. Der Inhalt des Memorandums soll „den Schweregrad der zu behebenden Schwachpunkte und das gewählte Finanzhilfeinstrument“ widerspiegeln. Die Details der Finanzierungsbedingungen arbeitet der Geschäftsführende Direktor des ESM aus; diese müssen vom Gouverneursrat gebilligt werden. Die EU-Kommission und der ESM haben in dieser Frage also erheblichen Spielraum.

Welche Rolle spielt der IWF?

Im Vertrag heißt es, er sei „möglichst“ an den Programmen zu beteiligen, wie dies bisher auch bei allen EFSF-Programmen der Fall war. Allerdings muss sich der IWF an seine eigenen Regeln halten. Wenn diese verletzt werden - etwa bei einer wiederholten Nichteinhaltung von Auflagen -, muss der IWF aussteigen.

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Wer trifft im ESM die Entscheidungen?

Oberstes Entscheidungsorgan ist der Gouverneursrat. Dorthin entsendet jedes Land einen Beauftragten, üblicherweise wohl seinen Finanzminister, sowie einen Vertreter. Der Gouverneursrat entscheidet nach unterschiedlichen Regeln. Für die Gewährung von Stabilitätshilfen ist „gegenseitiges Einvernehmen“ erforderlich, was als Einstimmigkeit definiert wird. Allerdings müssen nur zwei Drittel der Mitglieder des Gremiums teilnehmen, Enthaltungen verhindern nicht die Annahme eines Antrags. Andere Entscheidungen sind mit einfacher oder mit qualifizierter Mehrheit zu treffen. Letzteres erfordert eine Zustimmung von 80 Prozent der Stimmen, wobei die Stimmen gemäß den Kapitalanteilen gewichtet sind. Ifo-Präsident Sinn kritisiert den Spielraum für Aktionen ohne Parlamentskontrolle. „Wenn der Bundestag dem ESM erst einmal zugestimmt hat, kann der Vertreter der Bundesregierung laut Vertrag bis zur Höhe von 190 Milliarden Euro frei verfügen und entsprechende Haftungen übernehmen.“

Können die Vertreter in den ESM-Gremien zur Rechenschaft gezogen werden?

Nein, im Gegenteil: Sie genießen ausdrücklich „Immunität von der Gerichtsbarkeit“ hinsichtlich ihrer Amtshandlungen. Auch Archive, Unterlagen und Vermögenswerte des Fonds sind laut Vertrag „unverletzlich“ und vor „gerichtlichen Verfahren jeder Art“ geschützt. Die Immunität aufheben kann nur der ESM selbst, kein Parlament. Diese Bestimmung hat der CSU-Abgeordnete Peter Gauweiler scharf kritisiert. Ihn erinnere dies an die Zeiten des französischen Absolutismus, als der König über dem Gesetz stand.

Ist der ESM mit dem Grundgesetz vereinbar?

An diesem Dienstag verkündet das Bundesverfassungsgericht sein Urteil über eine Klage der Grünen. Darin geht es aber nur um die Frage, wieweit die Bundesregierung den Bundestag schon im Vorfeld des Vertragsschlusses mit den anderen Euroländern hätte beteiligen müssen. Inhaltlich gilt: Die Karlsruher Richter haben zwar schon den Lissabon-Vertrag, die Griechenlandhilfe und den „Euro-Rettungsschirm“ (EFSF) gebilligt. Sie haben aber unterstrichen, dass sich der Bundestag keinen „finanzwirksamen Mechanismen“ ausliefern dürfe, die zu unüberschaubaren Belastungen für den Haushalt führen könnten. Eine konkrete Obergrenze nannte das Gericht allerdings nicht, und auch sonst streiten die Juristen über die Auslegung des Richterspruchs. Bisher ging jedenfalls die Tendenz des Bundesverfassungsgerichts dahin, die Abgabe von deutschen Zuständigkeiten an die EU niemals zu stoppen, sondern nur eine stärkere Beteiligung des Parlaments zu verlangen. Wenn also der ESM eine größere Hilfszusage macht, müsste der Bundestag zustimmen. Kritiker warnen jedoch, dass der Druck auf das Parlament immens wäre, wenn zuvor schon die Finanzminister entschieden haben.

Was passiert, wenn ein Staat, dem geholfen wurde, seine Schulden nicht mehr zurückzahlen kann?

Der ESM ist bei den Staaten, denen er finanzielle Hilfe gibt, bevorrechtigter Gläubiger, er steht aber hinter dem IWF. Wenn ein Schuldner ausfällt, dann entstehen dem ESM Verluste. Diese sind von den Anteilseignern zu tragen. Deutschland haftet mit seinem Kapitalanteil von 27,1Prozent für die Verluste des Rettungsfonds.

Werden die privaten Gläubiger an Umschuldungen beteiligt?

Die Abgeordneten der CDU/CSU-FDP-Koalitionsfraktionen haben zwar vergangenes Jahr als Bedingungen für ihre Unterstützung des ESM festgelegt, dass es Regeln für Umschuldungen mit einer Beteiligung der privaten Gläubiger geben müsse. Im ESM-Vertrag heißt es nun nur noch, „in Ausnahmefällen“ sei eine Beteiligung des Privatsektors „in angemessener und verhältnismäßiger Form in Fällen in Betracht zu ziehen“.

Die Bundesregierung wirbt für den ESM-Vertrag mit dem Argument, er werde zusammen mit dem Fiskalpakt eingeführt, der für Haushaltsdisziplin sorge. Stimmt das?

Das stimmt insofern, als beide Verträge beschlossen sind und ratifiziert werden müssen. Ob der Fiskalpakt wirklich für Haushaltsdisziplin sorgt, ist offen. Er ist als völkerrechtlicher Vertrag nur mittelbar bindend. Damit sich das ändert, müssten seine Bestimmungen in europäisches Recht umgesetzt werden. Außerdem müsste eine europäische Institution willens und in der Lage sein, sie durchzusetzen. Vor diesem Hintergrund hat Bundesbankpräsident Jens Weidmann „leise Zweifel“ an seiner Wirksamkeit.

Quelle: F.A.Z.
Autorenporträt / Plickert, Philip
Philip Plickert
Wirtschaftskorrespondent mit Sitz in London.
Autorenporträt / Mussler, Werner (wmu.)
Werner Mussler
Wirtschaftskorrespondent in Brüssel.
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