Neue EU-Regeln fürs Internet

Welche Rolle spielen künftig nationale Regulierer?

Von Torsten J. Gerpott
24.02.2021
, 11:19
Die EU-Kommission hat weitreichende Vorschläge gemacht, um Digitalkonzerne – und sich mehr Macht zu geben. Ein Gastbeitrag.

Kurz vor Weihnachten veröffentlichte die EU-Kommission mit dem „Digital Markets Act“ (DMA) und dem „Digital Services Act“ (DSA) zwei Gesetzesvorschläge, die das Internet anders regulieren sollen. Der DMA unterwirft Anbieter von Vermittlungsdiensten, Suchmaschinen, sozialen Netzwerken, Medienteil-, rufnummernunabhängigen Messaging- und Cloud-Diensten sowie von Betriebssystemen für vernetzbare Geräte bestimmten Verhaltensgeboten und -verboten im Umgang mit gewerblichen Nutzern.

Die Pflichten sollen überwiegend nur für digitale Torwächter („Gatekeeper“) gelten. Wer dazuzählt, ist klar definiert: Betreiber von Online-Plattformen, die mehr als 6,5 Milliarden Euro Jahresumsatz erzielen oder einen Kapitalmarktwert von mindestens 65 Milliarden Euro aufweisen. Sie müssen zudem in mindestens drei EU-Ländern aktiv sein, monatlich mehr als 45 Millionen aktive private Endnutzer und im letzten Geschäftsjahr mehr als 10.000 aktive geschäftliche Nutzer haben. Praktisch zielt der DMA darauf, Selbstbevorzugungen und Zugangsverweigerungen vor allem von Google, Apple, Facebook und Amazon sowie Airbnb, Booking.com, Ebay, Microsoft und Uber zu vermeiden.

Mit dem DSA adressiert die Kommission Anbieter von digitalen Vermittlungsdiensten im Allgemeinen und von größeren Online-Plattformen zum Teilen nutzergenerierter Inhalte mit mindestens 50 Mitarbeitern und mehr als 10 Millionen Euro Jahresumsatz im Besonderen. Sehr große Online-Plattformen („SGOP“) mit mindestens 45 Millionen aktiven Nutzern pro Monat, bei denen es sich mehrheitlich um dieselben Unternehmen handeln dürfte, die gemäß DMA als Gatekeeper gelten, werden strenger reguliert.

Vage Ausnahmekriterien

Das Paket aus DMA und DSA ist ein überfälliges EU-Vorhaben, um die Digitalkonzerne einzuhegen. Bisher wird indes vornehmlich debattiert, inwiefern die Vorschläge ausreichen, um Wettbewerbsvorteile zu begrenzen, Meinungsvielfalt zu sichern und zugleich Hassrede, Manipulation und Desinformation einzudämmen. Kaum diskutiert wird, welche Rolle nationale Behörden in der Regulierung von Gatekeepern und SGOP noch spielen sollen.

Der DMA sieht vor, dass die EU-Kommission darüber wacht, ob Gatekeeper die Vorgaben einhalten. Sie erhält zusätzlich die Kompetenz, auf Antrag eines Gatekeepers Pflichten auszusetzen, sofern sie dessen Überlebensfähigkeit bedrohen oder ein Auflagenverzicht aufgrund vorrangiger Gemeinwohlbelange angezeigt ist.

Die vagen Ausnahmekriterien öffnen große Entscheidungsspielräume und verleihen der Kommission enorme Macht, eigene politische Vorstellungen durchzusetzen. Sie muss dabei nur die Stellungnahme eines Ausschusses so weit wie möglich berücksichtigen, in den jeder Mitgliedstaat einen Vertreter entsendet.

Konsistent beaufsichtigen

Gemäß des DSA wiederum ist von jedem EU-Mitglied mindestens eine Behörde zu bestimmen, die als Koordinator für digitale Dienste die nationale Durchsetzung des Gesetzes verantwortet soweit es nicht um SGOP geht. Für Letztere behält sich die Kommission vor, nach formaler Feststellung einer Rechtsverletzung durch eine SGOP über dringliche Gegenmaßnahmen und Bußgelder zu entscheiden.

Während der Entscheidungsvorbereitung muss sie sich zwar von einem europäischen Ausschuss für digitale Dienste beraten lassen, in den jedes EU-Mitglied den nationalen Koordinator für digitale Dienste entsendet. Sie hat aber nicht einmal zu begründen, wenn sie Ausschussempfehlungen nicht folgt.

Ein Indiz dafür, dass die Kommission plant, weitgehend allein zu agieren, ist, dass sie in den Budgetplanungen zur Anwendung der zwei Regelwerke die Einrichtung von insgesamt 87 Vollzeitstellen und überdies externe Ressourcen in einem Umfang fordert, der 43 Vollzeitstellen entspricht.

Länder brauchen Widerspruchsrecht

Der Machtzuwachs der Kommission erleichtert zwar, Digitalkonzerne EU-weit konsistent zu beaufsichtigen. Problematisch ist jedoch, dass länderspezifische Fallbesonderheiten wie etwa besonders starke Positionen auf mehreren Märkten oder die kartellrechtliche Spruchpraxis nicht mehr hinreichend berücksichtigt werden. Auch wenn sich die Fachebene der Kommission häufig aus Behörden der Mitgliedstaaten rekrutiert, reicht das angesichts des Konformitätsdrucks nicht aus, um die lückenlose Verfügbarkeit des national akkumulierten Wissens in Brüssel zu gewährleisten.

Die Kommission war in der Vergangenheit nicht dazu in der Lage, schnell unerwünschte Geschäftspraktiken großer Digitalunternehmen vorbeugend zu verhindern oder abzustellen. Die Gesetzesvorschläge werden daran wenig ändern, weil die Digitalkonzerne in zeitaufwendigen Gerichtsverfahren bestreiten werden, gegen Pflichten zu verstoßen.

In dieser Situation sollten DMA und DSA so geändert werden, dass kompetente nationale Behörden der EU-Mitglieder, die bislang mit der Regulierung von Gatekeepern/SGOP betraut sind, stärker eingebunden werden. Konkret sind für eine solche Einbindung drei Hebel geeignet: Erstens sollten die EU-Mitglieder über ihre federführende nationale Regulierungsbehörde für große Digitalunternehmen ein Widerspruchsrecht gegen Kommissionsentscheidungen zur Aussetzung von DMA-Verpflichtungen sowie zu Abhilfemaßnahmen und Bußgeldern bei Normverstößen erhalten. Zweitens sollte den nationalen Aufsichtsinstitutionen ein Initiativrecht eingeräumt werden, das ihnen ermöglicht, bei schwerwiegenden Regelverstößen länderübergreifend bindende Gegenmaßnahmen und Bußgelder aufzuerlegen.

Die zeitlich knapp zu befristenden Widerspruchs- und Initiativrechte sind so zu gestalten, dass nationale Partikularinteressen die Regulierung nicht destruktiv behindern. Dies ist möglich, indem wirksame Widersprüche und Initiativen daran geknüpft werden, dass sie mindestens von der Hälfte der Digitalregulierer in den Staaten unterstützt werden, in denen der betroffene Anbieter aktiv ist, und diese Hälfte auf Länder entfällt, in denen insgesamt mindestens 20 Prozent der EU-Bevölkerung leben.

Netzagentur stärken

Durch die Bedingungen wird sichergestellt, dass Interventionen der Kommission nicht durch einzelne bevölkerungsstarke EU-Mitglieder blockiert oder nur ergänzt werden können, wenn sie von Regulierungsbehörden aus mindestens zwei großen Ländern getragen werden. Drittens sollten nationale Regulierer das Recht erhalten, fallbezogene Marktdaten beizusteuern, die von der Kommission bei Interventionen umfassend zu beachten sind.

Hinsichtlich der umrissenen zusätzlichen Rechte stellt sich auch für Deutschland die Frage, welche Institution sie federführend ausüben sollte. Hierfür prädestinierte Behörden mit hoher Reputation und breitem einschlägigen Erfahrungsprofil sind das Bundeskartellamt und die Bundesnetzagentur. Gegenüber dem Bundeskartellamt zeichnet sich die Bundesnetzagentur dadurch aus, dass sie über große Erfahrungen mit der vorbeugenden gleichheitssichernden Wettbewerbssicherung im Telekommunikationssektor unter Einbezug von Aspekten des Kundenschutzes verfügt. Von daher spricht einiges dafür, die Bundesnetzagentur als nationalen Gegenspieler der Kommission in der Anwendung von DMA und DSA zu stärken.

Torsten J. Gerpott ist Professor für Unternehmens- und Technologieplanung an der Universität Duisburg-Essen.

Quelle: F.A.Z.
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