Strategische Autonomie

Die EU geht zu Recht mit dem China-Abkommen voran

Von Gabriel Felbermayr
09.01.2021
, 11:00
Das Investitionsabkommen ist ein Erfolg für Europa. Aber die EU muss wachsam bleiben. Ein Gastbeitrag

Nach siebenjährigen Verhandlungen und 34 zähen Runden haben die EU und China am 30. Dezember endlich einen erfreulichen Durchbruch zu einem Abkommen über Investitionen erreicht. Mit einer selbständigen, auf Marktöffnung statt Abschottung abzielenden Außenwirtschaftspolitik kann die EU ihrem neuen Slogan „Open Strategic Autonomy“ sinnvolle Bedeutung verleihen.

Die Einigung ist für die EU ein Erfolg. Denn die Initiative für das Abkommen war von ihr ausgegangen. Während Europa für chinesische Investoren grundsätzlich offen ist, galt dies bisher für europäische Unternehmen in China nicht. Darum hatte die EU bisher wenig anzubieten. Die Folge: jahrelanger Stillstand der Verhandlungen.

Mit dem Wahlsieg von Joe Biden kam Bewegung in die Angelegenheit, weil China in den kommenden Jahren mit verstärkter transatlantischer Kooperation zu seinen Lasten rechnen muss. Es hat daher entscheidende Zugeständnisse gemacht, die den Abschluss eines Abkommens möglich machen. Den Ankündigungen der Kommission zufolge verzichtet China künftig etwa auf die Aussperrung und Diskriminierung europäischer Investoren vor allem in wichtigen Dienstleistungsbranchen. Es akzeptiert neue Regeln für staatseigene Unternehmen und Subventionen. Zu Arbeitsstandards und Nachhaltigkeit akzeptiert es Bemühensklauseln, wie sie die EU mit anderen Vertragspartnern vereinbart hat.

Der Preis für die EU: Sie verzichtet darauf, die Bedingungen für ausländische Investoren weiter zu verschärfen. Und sie läuft Gefahr, China einen Keil zwischen EU und Vereinigten Staaten treiben zu lassen.

Mit beiden Punkten kann man umgehen, denn ob das Abkommen die transatlantische Partnerschaft schwächt, ist überhaupt nicht ausgemacht. Um die Beziehungen zu Washington zu verbessern, sollte Brüssel, statt über die chinesische Bande zu spielen, die bilateralen Streitthemen angehen: Subventionen im Flugzeugbau, EU-Agrarprotektionismus, amerikanische Zölle auf Stahl und Aluminium, Regulierung und Besteuerung von Digitalkonzernen, um nur einige zu nennen.

Die Zeit spielt nicht für Europa

Klar ist: Eine gemeinsame transatlantische Position zu China zu entwickeln würde Zeit erfordern. Und die Zeit spielt nicht für Europa. Die Größe des EU-Binnenmarktes ist durch den Austritt des Vereinigten Königreichs um ein Siebtel geschrumpft, während das relative wirtschaftliche Gewicht Chinas und damit seine Verhandlungsmacht stetig zunimmt. Außerdem wäre die EU bei einem transatlantischen Schulterschluss wohl gezwungen, gegenüber China oder den Vereinigten Staaten zusätzliche Zugeständnisse zu machen, um eine trilaterale Einigung zu ermöglichen.

Zudem sind die Konturen von Bidens China-Politik noch nicht sichtbar. Die Vereinigten Staaten haben Anfang 2020 mit dem sogenannten Phase-1-Abkommen China zu zusätzlichen Importen amerikanischer Flugzeuge und Agrarprodukte verpflichtet – zum Nachteil der EU. Biden will dieses Abkommen nachverhandeln. Dass er dabei EU-Interessen berücksichtigt, ist zu bezweifeln. Während seiner Vizepräsidentschaft von 2009 bis 2016 setzten die Vereinigten Staaten bei der Eindämmung Chinas auf einen „Pivot to Asia“ und gerade nicht auf eine engere Kooperation mit Europa.

Ein erfolgreiches gemeinsames Vorgehen der EU mit den Vereinigten Staaten setzt gemeinsame Interessen voraus. Zwar wollen beide einen besseren Schutz geistigen Eigentums und schärfere Regeln zu Subventionen und Staatsunternehmen. Aber die Interessen sind nicht identisch. Die EU hat ihre komparativen Vorteile im Industriebereich, die Vereinigten Staaten im Dienstleistungssektor. Beide haben gegenüber China Leistungsbilanzdefizite; das amerikanische lag in den vergangenen Jahren bei 2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts; das der Eurozone nur bei 0,5 Prozent. Deutschland hat seit Jahren sogar einen Leistungsbilanzüberschuss. Im Jahr 2019 exportierte es Güter im Wert von 96 Milliarden Euro nach China, was ziemlich genau dem amerikanischen Exportwert entspricht, obwohl die amerikanische Volkswirtschaft fünfeinhalbmal so groß ist. Bei den Erträgen auf Investitionen (dem Primäreinkommen aus) hatte Deutschland Einnahmen von circa 15 Milliarden Euro zu verbuchen; die Vereinigten Staaten nur ein paar hundert Millionen mehr. Fakt ist also: Die europäischen und vor allem die deutschen Unternehmen sind in China seit Jahren deutlich erfolgreicher als die amerikanischen.

Verhandlungsprozess lief intransparent

Neben der fehlenden transatlantischen Abstimmung wird kritisiert, dass die chinesischen Zugeständnisse an die EU nicht weit genug gehen. In der Tat werden Unternehmen aus der EU in China den heimischen nicht völlig gleichgestellt. Zur Abschaffung von Zwangsarbeit enthält das Abkommen nur vage Bemühensklauseln. Alles andere wäre aber, gegeben die oben beschriebenen schlechten Karten der EU, illusorisch gewesen. Eine Eskalation wäre für die EU teuer, bei höchst zweifelhaften Erfolgsaussichten. China lässt sich in politisch sensible Streitpunkte der Innenpolitik nicht reinreden. Das sollte nach den Erfahrungen mit dem Trump’schen Handelskrieg eigentlich unstrittig sein.

Besonders realitätsfern ist die Kritik, dass das Abkommen keine Öffnung des staatlichen Beschaffungsmarktes in China vorsieht. Natürlich ist es bedauerlich, dass China trotz aller Beteuerungen dem einschlägigen Abkommen der Welthandelsorganisation WTO noch immer nicht beigetreten ist. Hier Druck zu machen ist nicht Aufgabe bilateraler Politik; schon gar nicht im Kontext eines eng mandatierten Investitionsabkommens. Auch der Umstand, dass der Vertrag ein Staat-Staat-Streitbeilegungsverfahren vorsieht und nicht das neue Investor-Staat-Verfahren der EU, ist im Umgang mit einem staatskapitalistischen System kein Nachteil, im Gegenteil.

Erst seit gut zehn Jahren liegt die Zuständigkeit für ausländische Direktinvestitionen bei der EU. Das Abkommen mit China wird die 25 bestehenden bilateralen Abkommen ersetzen. Das allein ist in der aktuellen geostrategischen Lage schon ein wichtiger Gewinn für die EU. Aber es ist bedauerlich, dass der gesamte Verhandlungsprozesses höchst intransparent verlief. Der Text des Abkommens ist noch nicht bekannt. Für eine endgültige Bewertung ist es also zu früh. Klar ist jedoch, dass ein gut verhandeltes Abkommen nur dann ein erfolgreiches sein kann, wenn seine Bestimmungen auch umgesetzt werden. Nur wenn dies plausibel angenommen werden kann, wird das EU-Parlament dem Abkommen zustimmen. Die EU muss bei der Umsetzung von Abkommen wachsam sein. Dafür hat sie seit kurzem einen Chief Trade Enforcement Officer. Er wird gut zu tun haben. Und was die Durchsetzung von Menschenrechtsstandards angeht: Die EU hat eben erst Sanktionsmöglichkeiten geschaffen, die nun – gerne mit den Vereinigten Staaten – auch eingesetzt werden sollten.

Gabriel Felbermayr ist Präsident des Instituts für Weltwirtschaft (IfW) in Kiel.

Quelle: F.A.Z.
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