Kauf von Staatsanleihen

Merkels Regierung stellt sich gegen Karlsruhe und an die Seite der EZB

Von Philip Plickert
08.07.2018
, 18:36
Sind sich einig: Mario Draghi und Angela Merkel
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Über das umstrittene EZB-Kaufprogramm für Staatsanleihen wird abermals verhandelt, nun in Luxemburg. Die Position der deutschen Regierung ist brisant. Es dürfte eine heiße Woche werden.
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Im juristischen Tauziehen um das billionenschwere Staatsanleihekaufprogramm der Europäischen Zentralbank (EZB) kommt es nächste Woche zu einer nächsten direkten Konfrontation der Kläger gegen das Programm und der Zentralbank. Für Dienstag hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg die vier Klägergruppen, die Notenbanker und Vertreter der Staaten zu einer mündlichen Verhandlung geladen und davor Stellungnahmen eingefordert, unter anderem von der EZB, der Bundesbank, der EU-Kommission und der Bundesregierung. In den Schriftsätzen, die der F.A.Z. vorliegen, werden schroffe Gegensätze deutlich.

Das Bundesverfassungsgericht hatte im Juli 2017 über die vom Jahr 2015 an laufenden Staatsanleihekäufe sehr kritisch geurteilt. Es sprächen „gewichtige Gründe dafür, dass die dem Anleihekaufprogramm zugrunde liegenden Beschlüsse gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstoßen“, schrieben die Richter des Zweiten Senats. Die EZB überschreite ihr Mandat. Dazu legten die Karlsruher Richter dem EuGH einen Fragenkatalog zur Klärung vor.

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Bemerkenswert ist nun, dass die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme die Linie der EZB weitestgehend unterstützt und dem Karlsruher Verdikt die kalte Schulter zeigt. In einer „Erklärung“, verfasst von Ulrich Häde, Rechtsprofessor an der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder, heißt es zwar, die expansive Geldpolitik sei „teilweise nicht unproblematisch“. Insgesamt hielten sich die Programme zum Ankauf von Wertpapieren aber „noch in den Rahmen“, den der EuGH in seinem Urteil 2016 zum OMT-Notfallprogramm auf Klagen des CSU-Politikers Peter Gauweiler und anderer festgelegt habe.

Abschließend heißt es in der Stellungnahme der Regierung, das umstrittene Staatsanleihekaufprogramm verstoße nicht gegen Artikel 123 des EU-Vertrags (Verbot der monetären Staatsfinanzierung) und auch nicht gegen das Prinzip der begrenzen Einzelermächtigung.

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Staatspapiere für 2 Billionen Euro

Die EZB verteidigt in ihrer Stellungnahme erwartungsgemäß die Rechtmäßigkeit und Notwendigkeit ihrer Beschlüsse. Auch die EU-Kommission tut dies, teils mit sehr ähnlichen Formulierungen. Sehr viel zurückhaltender und reservierter klingt die Stellungnahme der Bundesbank. Bundesbankpräsident Jens Weidmann hatte seinerzeit gegen das von EZB-Chef Mario Draghi forcierte Kaufprogramm namens PSPP gestimmt, mit dem die EZB-Spitze die damals sehr niedrige Inflation anheben wollte. Auch heute bleibt die Bundesbank kritisch.

Zwar sei das PSPP-Programm „deutlich weniger problematisch“ als das OMT-Programm. Mit dem laufenden Programm kaufe die EZB nicht selektiv Papiere von Krisenstaaten, sondern nach einem festen Quotensystem Papiere aller Euroländer. „Dennoch sind Staatsanleihekäufe in der WWU (Wirtschafts- und Währungsunion, Anmerkung der Redaktion) aus ihrer (Bundesbank) Sicht grundsätzlich ein mit besonderen Problemen behaftetes unkonventionelles Instrument, insbesondere wenn sie einen substantiellen Umfang annehmen“, heißt es in der Stellungnahme. Seit Frühjahr 2015 hat das Eurosystem für gut 2000 Milliarden Euro Staatspapiere gekauft. Die großen Anleihekäufe machten die Zentralbanken zu den größten Gläubigern ihrer Staaten, damit gehe eine „bedenkliche“ Verflechtung von Geldpolitik und Finanzpolitik einher, moniert die Bundesbank.

Allerdings verweist sie auf Leitplanken des laufenden Programms, „die die Gefahr einer monetären Staatsfinanzierung und fiskalischen Dominanz der Geldpolitik vermeiden helfen“ und die das Risiko einer Vergemeinschaftung von Verlustrisiken reduzierten. Dazu gehören Mindestanforderungen an die Bonität der Papiere, die Obergrenze von 33 Prozent einer Anleiheemission sowie maximal ein Drittel der Gesamtschuld eines Staates.

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Im Zentrum der Anhörung werden mehrere Fragen stehen, die sich an Kriterien aus Karlsruhe im OMT-Urteil orientieren. Zum einen ist dies die Frage, ob die EZB bei ihren Käufen einen ausreichenden zeitlichen Abstand zwischen der Emission eines Papiers (also dem Verkauf durch den Finanzminister am Primärmarkt) und dem Erwerb der Anleihe am sogenannten Sekundärmarkt einhält. Die EZB hat dazu einen Beschluss gefasst, weigert sich aber, öffentlich zu sagen, wie lange die zeitliche Spanne andauern soll. Dies diene auch dazu, das Kaufverhalten der Zentralbanken weniger berechenbar zu machen und die Marktpreisbildung nicht zu verzerren, argumentiert sie.

„Funktional äquivalente“ Käufe

Die Kläger gegen das Kaufprogramm halten die Unterscheidung zwischen Primär- und Sekundärmarktkäufen aber ohnehin für künstlich. In ihrer Wirkung seien beide faktisch gleich, argumentiert der Freiburger Rechtsprofessor Dietrich Murswiek, der eine Verfassungsbeschwerde von Peter Gauweiler vertritt.

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Murswiek spricht von „funktional äquivalenten“ Käufen. Der Marburger Rechtsprofessor Hans-Detlef Horn, der die Beschwerde von mehreren Ökonomen, darunter Joachim Starbatty, vertritt, argumentiert ähnlich. Es sei „letztlich offenkundig, dass der Staatsanleihekauf über den Sekundärmarkt wie eine Staatsfinanzierung wirkt, denn die Marktteilnehmer wissen, dass die EZB als riesiger Nachfrager da ist, sie richten ihr gesamtes Verhalten danach aus“.

Die EZB weist solche Argumente zurück. Zwar würden monatliche Kaufvolumina (anfangs 60 Milliarden Euro, dann 80 Milliarden Euro, derzeit noch 30 Milliarden Euro) und die Dauer der Käufe angekündigt, doch gebe es eine Flexibilität. Es sei falsch, dass Marktteilnehmer eine „faktische Gewissheit“ hätten, dass die EZB ihnen Papiere abkaufe.

Die Argumentation der EZB und der Kommission, dass Gewissheit nur dann bestünde, wenn ein Käufer am Primärmarkt für eine konkrete Anleihe sicher wisse, dass ihm genau diese von der EZB bestimmt angenommen werde, nennt Horn spitzfindig und unglaubwürdig. Im Fall der Volumina, welche die EZB kaufe, sei „völlig klar, dass die EZB als Endkäufer dasteht“, meint er. Faktisch werde durch das Kaufprogramm das Verbot der monetären Staatsfinanzierung umgangen.

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Zum Jahreswechsel vor das Bundesverfassungsgericht?

Die deutschen Verfassungsrichter hatte die Luxemburger Richter um eine Behandlung des Falles im Eilverfahren gebeten. Doch der EuGH unter seinem Präsidenten Koen Lenaerts hatte dies abgelehnt. Zwölf Monate nach dem Karlsruher Beschluss kommt es nun zur mündlichen Verhandlung.

Generalanwalt Melchior Wathelet wird dann bekanntgeben, wann er seine Schlussanträge halten wird, denen das Gericht in den meisten Fällen folgt. Beim OMT-Fall hatte der EuGH der EZB ein sehr weitgehenden Ermessensspielraum eingeräumt. Zum Jahreswechsel 2019 könnte die Streitsache dann abermals in Karlsruhe landen.

Ob ein Urteil dann überhaupt noch viel Sinn ergebe, da die EZB beschlossen hat, die Nettokäufe Ende 2018 auslaufen zu lassen, bezweifeln manche. Der Jurist und Finanzprofessor Markus C. Kerber erinnert aber an den EZB-Beschluss zur Reinvestitionen, also Ersatzkäufen für fällig werdende Staatsanleihen. „Dabei geht es wieder um Hunderte Milliarden Euro. Das Programm läuft also nicht aus, es geht weiter und ist ein Open-End-Programm“, kritisiert Kerber.

Er hofft, dass die Richter der EZB engere Fesseln anlegen. Der Marburger Juraprofessor Horn fordert das ebenso. „Die Selbstherrlichkeit, mit der die EZB sich von den Verträgen wegbewegt hat und weit in die Wirtschaftspolitik eingreift, muss beendet und begrenzt werden – aus demokratischen Gründen“, sagt er.

Quelle: F.A.Z.
Autorenporträt / Plickert, Philip
Philip Plickert
Wirtschaftskorrespondent mit Sitz in London.
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