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Ökonomen-Aufruf

Die Risiken der Rettungspolitik

Von Walter Krämer und Hans-Werner Sinn
 - 15:47

Bundeskanzlerin Merkel wirft den mittlerweile über 200 Professoren, die den Aufruf gegen die Vergemeinschaftung der Bankenschulden unterschrieben haben, vor, die Erklärung zu den Beschlüssen vom letzten EU-Gipfel nicht richtig gelesen zu haben. Es gehe nicht um die Übernahme einer zusätzlichen Haftung für Banken, und es habe sich nichts geändert. Eine Haftung für Banken sei genauso verboten wie eine Haftung für Staaten. Und Bundesfinanzminister Schäuble ergänzt, aus dem ESM sei kein Rettungsschirm für Banken geworden.

Wir weisen die Anschuldigung, die Öffentlichkeit sei in unserem Aufruf falsch informiert worden, entschieden zurück. Im Text des Gipfelbeschlusses heißt es wörtlich: „Sobald unter Einbeziehung der EZB ein wirksamer einheitlicher Aufsichtsmechanismus für Banken des Euro-Währungsgebiets eingerichtet worden ist, hätte der ESM nach einem ordentlichen Beschluss die Möglichkeit, Banken direkt zu rekapitalisieren.“ Dieser Beschluss wurde von den Kapitalmärkten euphorisch aufgenommen, weil damit, abweichend vom bisherigen Wortlaut des ESM-Vertrages, die Möglichkeit eröffnet wird, die Mittel des ESM direkt für die Rekapitalisierung der Banken zu verwenden. Damit werden die betroffenen Staaten von der Haftung für Mittel befreit, die vom ESM zur Bankenrettung zur Verfügung gestellt werden, und vor allem wird den Gläubigern der Banken die Chance eröffnet, selbst nicht für die Fehler der eigenen Investitionsentscheidung einstehen zu müssen. Überall auf der Welt wird der Gipfelbeschluss genau so interpretiert. Dass nun gerade die Bundesregierung den Sachverhalt anders sieht, können wir uns nur mit dem Bestreben erklären, die deutsche Öffentlichkeit nicht zu beunruhigen.

Normalerweise haften die Eigentümer der Banken für Verluste ihrer Bank. Wenn die Verluste das Eigenkapital unter die regulatorisch nötige Mindestschranke fallen lassen, ist die Insolvenz zu erklären oder die Bank zu restrukturieren. Dann haften auch die Gläubiger, und sie rekapitalisieren die Bank durch Forderungsverzicht. Dies kann dadurch geschehen, dass Forderungen in Eigenkapital umgetauscht werden und die Alteigentümer zurücktreten.

Nach dem Gipfelbeschluss soll nun der ESM anstelle der Gläubiger die Rekapitalisierung der Banken übernehmen. Damit werden die Gläubiger wirksam vor Verlusten geschützt. Der ESM besichert also nicht nur die Staatsschulden der Krisenländer, sondern auch die Schulden der Banken dieser Länder und schützt somit diejenigen, die die Forderungstitel gegenüber den Banken in ihren Portfolios halten, vor Verlusten.

Der Aufruf nimmt Bezug auf die Tatsache, dass die Bankenschulden der Krisenländer bei 9,2 Billionen Euro liegen, während die Staatsschulden „nur“ 3,3 Billionen Euro betragen. Es sind vor allem diese Größenordnungen, die uns Sorgen machen. Wir befürchten, dass Deutschland sich in eine finanzielle Verantwortung hineinziehen lässt, aus der es sich später nicht wieder wird befreien können. Die Gläubiger der Staaten vor Verlusten zu schützen ist bereits eine kaum zu schaffende Herkulesaufgabe. Nun auch noch die Gläubiger der Banken zu schützen übersteigt die Möglichkeiten der noch stabilen Länder. Der Jubel der Kapitalmärkte über die Bereitschaft Deutschlands, die Verluste mit seinem Geld auszugleichen, sollte die deutschen Bürger genauso sorgenvoll stimmen wie uns.

Der von uns mitunterschriebene Aufruf wendet sich nicht gegen die gemeinsame Regulierung der europäischen Banken. Zu dem Thema sagt er nichts. Wir selbst, und vermutlich viele der Mitunterzeichner, stimmen dem etwas anders gelagerten Aufruf einer Ökonomengruppe um Martin Hellwig in diesem Punkte zu. Eine gemeinsame Bankenregulierung ist schon deshalb erforderlich, weil die nationale Bankenregulierung unter dem Druck des Systemwettbewerbs zu erodieren tendiert. Jede nationale Regulierungsbehörde hat ja einen Anreiz, die eigenen Banken etwas lascher zu regulieren als es andere Behörden tun, um das Bankengeschäft im Lande zu halten. Zu dem Thema verweisen wir auf unsere früheren wissenschaftlichen Schriften. Wir begrüßen auch, dass Hellwig et al. unseren Vorschlag, die Rekapitalisierung der Banken durch Verzichte der Gläubiger sicherzustellen, ausdrücklich unterstützt. Die Politik sollte ein geordnetes europäisches Verfahren zur Rekapitalisierung der Banken durch ihre Gläubiger entwickeln, denn nur bei den Gläubigern lässt sich das dafür nötige Vermögen finden, und schließlich waren sie es, die das Risiko des Bankkonkurses mit ihren Anlageentscheidungen eingegangen sind.

Insofern besteht vielleicht sogar Einigkeit, dass die riesigen Abschreibungsverluste der Banken Südeuropas nicht vergemeinschaftet werden sollten. Diese Verluste sind durch das Platzen der gewaltigen Kreditblase entstanden, die der Euro auf dem Wege einer Zinskonvergenz hervorrief. Ihre Offenlegung in den Büchern wird von Monat zu Monat dringlicher, weil die Verschleierungskünste der Buchhalter an ihre Grenzen stoßen. Die Verbuchung der Verluste über die Konten der Staatengemeinschaft fordern auch die Kollegen nicht.

Wenn diese Interpretation stimmt, dann darf man freilich keine gemeinschaftlichen Restrukturierungsfonds und keine gemeinsame Einlagensicherung gutheißen, wie es in dem alternativen Aufruf geschieht. Wir sehen nicht, wie man den Missbrauch des Restrukturierungsfonds und der Einlagensicherung für die Vergemeinschaftung der Abschreibungsverluste verhindern könnte, wenn diese Instrumente erst einmal eingerichtet sind und dann auch rückwirkend für Verluste angewandt werden, die vor der gemeinsamen Regulierung entstanden sind. Angesichts des Umstandes, dass allein schon die Einlagen der Banken der Krisenländer, die Teil der Schulden der Banken sind, bei 3,6 Billionen Euro liegen, halten wir es für viel zu riskant, das Thema überhaupt nur anzurühren.

Die vorläufige Begrenzung des ESM-Volumens ist kein Schutz gegenüber zusätzlichen Lasten, denn der Mechanismus zur Ausweitung der Haftungssummen ist im ESM-Vertrag bereits eingebaut. Die strukturelle Mehrheit der Schuldenländer in den Eurogremien wird sich sämtlicher Töpfe des ESM bedienen, die aufgestellt werden, und bei einer drohenden Leerung so lange drängeln, bis sie wieder aufgefüllt werden. Da nützen die schönsten Regeln nicht. Die Geschichte des Euro ist eine Geschichte fortwährender Vertragsverletzungen und selbst gesetzter Regeln, vom Bruch der No-bail-out-Klausel bis hin zum Verzicht auf die Konditionalität bei den Hilfskrediten des ESM. Der Ablauf ist immer der gleiche: Erst werden wir mit dem Placebo der politischen Schranken und Verhaltensmaßregeln bewogen, das Portemonnaie zu zücken, und wenn das Portemonnaie erst einmal auf dem Tisch liegt, werden wir bedrängt, auf die politischen Schranken zu verzichten. Das Spiel hat sich mittlerweile so häufig wiederholt, dass wir nicht verstehen, woher die deutsche Regierung und einige unserer Kollegen die Hoffnung nehmen, dieses Mal könnte alles anders sein.

Der Streit der Ökonomen

Selten hat ein Ökonomen-Aufruf eine so wuchtige Diskussion ausgelöst wie der Brief an die „lieben Mitbürger“, den die F.A.Z. am vergangenen Donnerstag im Internet veröffentlicht hat. Unterschrieben hatten bis Freitag 172 Wirtschaftsprofessoren, inzwischen sind es mehr als 200 deutschsprachige Professoren. Sie fürchten, dass die geplante Bankenunion zu einer „Sozialisierung von Schulden“ führe. Der Aufruf erzeugte ein gewaltiges öffentliches Echo. Aus der Ökonomenzunft und aus der Politik gab es sogleich scharfe Reaktionen. Bundeskanzlerin Angela Merkel bestritt, dass auf dem EU-Gipfel irgendeine zusätzliche gemeinschaftliche Haftung vereinbart worden sei. Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble nannte den Brief „empörend“, weil er Verwirrung in der Öffentlichkeit stifte. Der Grünen-Fraktionschef Jürgen Trittin bezichtigte die Unterzeichner „dumpfer Ressentiments“.

Aus der Fachwelt gab es gleich zwei Stellungnahmen. Eine Gruppe von sieben Ökonomen, darunter der „Wirtschaftsweise“ Peter Bofinger, der Chef des Gewerkschaftsinstituts IMK Gustav Horn und der Chef des arbeitgebernahen IW Michael Hüther, monierten, der Aufruf baue ein „Schreckgespenst“ auf. Inhaltlich gewichtiger war die Stellungnahme von 15 Ökonomen um Martin Hellwig vom Max-Planck-Institut Bonn, die ehemalige „Wirtschaftsweise“ Beatrice Weder di Mauro und den Berliner Makroökonomen Michael Burda, der sich inzwischen mehr als 100 Ökonomen angeschlossen haben: Sie kritisierten zunächst „fatale Konstruktionsfehler der Währungsunion“. Insbesondere die zu enge Verknüpfung zwischen der Verschuldung des Finanzsektors und des Staates berge Gefahren, weil jede Banken- zu einer Staatsfinanzenkrise führe – und umgekehrt.

Um den Teufelskreis zu durchbrechen, seien eine stärkere europäische Integration und eine Bankenunion notwendig. Dabei dürfe es aber nicht zu einer Vergemeinschaftung der Haftung kommen, die Gläubiger maroder Banken müssten haften. Nötig sei eine europäische Bankenaufsicht mit weitreichenden Eingriffsrechten zur Restrukturierung maroder Banken. „Um die Stabilität einer Bankenunion finanziell abzusichern, bedarf es eines gemeinsamen Restrukturierungsfonds, der mit verbindlichen Auflagen eingreifen kann“, schreiben sie. Der ESM könne diese Rolle übernehmen. Auch eine europäische Einlagensicherung könne auf Dauer zur Stabilität des Systems beitragen.

Der Streit der Ökonomen geht nun um die Frage, wie glaubwürdig das Versprechen ist, dass eine Bankenaufsicht dafür sorgt, dass Verluste von Banken nicht am Ende über den ESM bei den Steuerzahlern der solideren Euro-Länder landen. (ppl.)

Hans-Werner Sinn ist Präsident des Ifo-Instituts. Walter Krämer lehrt Wirtschafts- und Sozialstatistik in Dortmund.

Quelle: F.A.Z.
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