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Mammutbehörde

Der Koloss für Arbeit

Von Sven Astheimer
 - 13:14

Die monatliche Pressekonferenz der Bundesagentur für Arbeit ist eine nüchterne Angelegenheit geworden. Längst vorbei sind die Zeiten, als das Fernsehen Bilder von hektischen Journalisten transportierte, die der Pressesprecherin schon am Aufzug den Papierbericht aus der Hand rissen, um die neuen Schreckensmeldungen sofort in ihre Agentur-Zentralen und Sendezentren durchzugeben.

Die neue Nüchternheit liegt zum einen daran, dass der Negativrekord von mehr als 5 Millionen Arbeitslosen ein Jahrzehnt zurückliegt und die zumeist positiven Nachrichten, die seitdem aus Nürnberg verbreitet werden, medial eher unattraktiv sind. Zum anderen hat die Digitalisierung auch die Arbeitsmarktberichterstattung umgekrempelt. Heute werden sämtliche Informationen per Mausklick in der Republik verteilt.

Neulich herrschte in Nürnberg aber plötzlich wieder mal Spannung. Denn Günter Wallraff hatte sich unter die Schar von Stammgästen gemischt. Wallraff, dem gerne das Etikett „Enthüllungsjournalist“ verpasst wird, enthüllte in seinen Fragen an den Vorstandsvorsitzenden Frank-Jürgen Weise, dass er Gespräche mit dessen Vermittlern geführt habe. Viele fühlten sich in den Strukturen der Mammutbehörde alleingelassen und überfordert. Die aus der Zentrale verbreiteten Erfolgsmeldungen stünden im eklatanten Widerspruch zu Wallraffs Recherchen an der Basis.

Weniger Arbeitslose – mehr Mitarbeiter

Weise versuchte zunächst, mit Fakten zu kontern. Mit zunehmendem Verlauf bekam der Dialog jedoch eine für diese Veranstaltung ungewöhnliche Schärfe. Einen gemeinsamen Nenner fanden beide erwartungsgemäß nicht, und es ist anzunehmen, dass Wallraff an seiner Interpretation der Dinge festhalten wird in dem Beitrag, den RTL an diesem Montag ausstrahlt.

Doch die eigentlich spannende Frage zu den Mitarbeitern wurde gar nicht enthüllt: Warum ist die Bundesagentur für Arbeit heute eigentlich größer als zu den düstersten Zeiten am Arbeitsmarkt? Warum hat der Abbau der Arbeitslosigkeit von mehr als 5 Millionen in Spitzenzeiten auf unter 3 Millionen nicht zu einer deutlich schlankeren Verwaltung geführt? Wäre die Verwaltung innerhalb des vergangenen Jahrzehnts im selben Maß geschrumpft wie die Arbeitslosigkeit, würden dort heute noch rund 60.000 Mitarbeiter – nicht mehr als 100.000 – beschäftigt.

In der Arbeitsagentur werden solche Rechnungen zurückgewiesen: Viel Arbeit müsse unabhängig von der Arbeitslosenzahl erbracht werden: Mitarbeiter berechnen Leistungen, es gibt die Berufsberatung oder den Statistikbereich. Das bestätigt auch der Bundesrechungshof. Tatsache ist, dass der mit dem Arbeits- und dem Finanzministerium abgestimmte Haushalt 2014 Jahr rund 95.000 Vollzeitstellen auswies, knapp ein Zehntel davon befristet. Die Zahl der tatsächlich Beschäftigten liegt wegen der Teilzeitkräfte deutlich über 100.000. Vor zehn Jahren waren es nur 90.500 Planstellen.

Ein Konzern, größer als die Lufthansa

Die Arbeitslosigkeit schrumpft, und Deutschlands größte Behörde wächst – diese Entwicklung ruft Kritiker auf den Plan. „Angesichts der guten Arbeitsmarktlage könnte die Arbeitsverwaltung schlanker werden“, fordert der Freiburger Ökonom Lars Feld, einer der fünf „Wirtschaftsweisen“ im Sachverständigenrat der Bundesregierung. Eine Ausdehnung öffentlicher Verwaltung finde auf Kosten privater Anbieter statt, moniert Feld. „Der Wettbewerb mit den Privaten wird verfälscht.“

Wäre die Arbeitsagentur ein privatwirtschaftliches Unternehmen, würde man von Konzernstrukturen sprechen: Gesteuert aus der Nürnberger Zentrale mit einem Mittelbau aus sieben Regionaldirektionen, deckt ein Netz aus mehr als 150 lokalen Agenturen die gesamte Republik ab. Der Haushalt pendelt seit Jahren um die Marke von 50Milliarden Euro im Jahr. In der Umsatzrangliste der 30 Dax-Konzerne würde sich der Behördenkoloss damit auf Rang zwölf einreihen – noch vor Namen wie Bayer, Thyssen-Krupp oder Lufthansa.

Das Agenturpersonal teilt sich in zwei große Blöcke auf: Mehr als 50.000 Stellen gibt es im originären Zweig der Arbeitslosenversicherung; weitere knapp 40.000 Mitarbeiter kümmern sich in den Jobcentern zusammen mit kommunalen Kollegen um die mehr als 6 Millionen Hartz-IV-Empfänger. Gut 3500 Mitarbeiter arbeiten zudem in den Familienkassen, die mit dem Kerngeschäft gar nichts zu tun haben.

5,3 Milliarden Euro Personalkosten

Und dann gibt es innerhalb der „BA“, wie die Behörde intern genannt wird, zahlreiche Ableger: Mit dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) existiert ein wissenschaftlicher Arm. Die Zentrale Auslands- und Fachvermittlung (ZAV) residiert im alten Bonner Wirtschaftsministerium und kümmert sich vor allem um den wachsenden Bereich der Arbeitsmarktzuwanderung, hier werden auch Manager und Führungskräfte vermittelt sowie Musiker, Models und Schauspieler.

Es gibt eine Führungsakademie im mittelfränkischen Lauf und eine eigene Hochschule in Mannheim und Schwerin, wo Verwaltungskarrieren geschmiedet werden. Der Bundesrechnungshof hat Nürnberg dafür gerügt, dass dort die Kosten je Student doppelt so hoch ausfallen wie im Durchschnitt der Fachhochschulen.

Ein gewaltiger Apparat – der seinen Preis hat. Im aktuellen Haushalt sind, ohne den Versorgungsfonds, stolze 5,3 Milliarden Euro Personalkosten vorgesehen. Geld, dass vor allem die Beschäftigten und Arbeitgeber aus ihren Beiträgen zur Arbeitslosenversicherung beisteuern.

FDP wollte Behörde abschaffen

Dem aktuellen dreiköpfigen BA-Vorstand um Weise, der seit einem Jahrzehnt im Amt ist, muss man zweifellos zugutehalten, dass er die marode „Bundesanstalt“ nach den Vorgaben des Gesetztes (Hartz III) in die relativ transparente Bundesagentur umgebaut hat, die sogar Überschüsse aufweist. Musste der Bund früher am Jahresende regelmäßig Milliardenlöcher in Nürnberg stopfen, hat die Arbeitslosenversicherung dank eigener Finanzpolster sogar die Wirtschaftskrise gut überstanden. „Wirkung und Wirtschaftlichkeit“ heißt das Credo, nach dem Weise und seine Führungskräfte steuern.

Gerade deshalb wäre es eigentlich an der Zeit, über eine Verkleinerung zu sprechen. Als die FDP noch in der Opposition war, hat sie sich vehement für weniger Arbeitsmarktverwaltung und mehr Spielraum für private Akteure eingesetzt. Allen voran der ehemalige Generalsekretär und frühere Arbeitsvermittler Dirk Niebel, der im Unfrieden aus dem Arbeitsamt Heidelberg ausgeschieden war. Als Politiker wollte er die Behörde gar zerschlagen. Nach dem Regierungseintritt der Liberalen war von solchen Radikallösungen jedoch nichts mehr zu hören.

Auch nicht von Niebel, der die Führung des Entwicklungshilfeministeriums übernahm, welches er zuvor ebenfalls mal hatte abschaffen wollen. Die Frage, ob sich das Land noch einen solchen Verwaltungsapparat leisten will und soll, steht schon lange nicht mehr im politischen Fokus. Nicht bei der FDP, die nun wahrlich andere Sorgen hat, und schon gar nicht bei den anderen Parteien.

Stellenabbau ist ausgesetzt

Dabei hatte die Behördenspitze angesichts der veränderten Rahmenbedingungen im Jahr 2011 selbst ein Konzept für einen geordneten Abbau von 17.000 Stellen entwickelt. Vor zwei Jahren hat man den Plan jedoch gestoppt. Der für die Jahre 2014 und 2015 geplante Wegfall von mehr als 3000 Arbeitsplätzen wurde um zwei Jahre verschoben und die Einsparung weiterer 1500 Stellen auf unbestimmte Zeit ausgesetzt.

Es sei vorgesehen, die Abbaupläne „frühestens 2016 wiederaufzunehmen“, heißt es auf Anfrage. Als Begründung nannten Vorstand und Hauptpersonalrat, dass die Kundschaft zunehmend aus schwer vermittelbaren (Langzeit-)Arbeitslosen bestehe und deren Betreuung eben personalintensiver sei. Mit dieser Begründung wurden sogar noch 300 weitere Stellen für Berater geschaffen.

Dass der „harte Kern“ der Arbeitslosen nicht ohne weiteres ins Arbeitsleben zurückgebracht werden kann, ist heute breiter Konsens. Wer trotz jahrelanger Hochkonjunktur keinen Arbeitgeber von seinen Qualitäten hat überzeugen können, braucht Hilfe über einen längeren Zeitraum. Zu den fehlenden Qualifikationen kommen in diesen Fällen Suchtprobleme oder hohe Verschuldung hinzu.

Langzeitarbeitslose trotz Vermittler unvermittelbar

„Betreuungsintensiv“ nennt man diese Kundschaft in der Behörde. Die Bundesregierung hat gerade ein Programm beschlossen, wonach schwierige Kandidaten sogar nach erfolgreicher Vermittlung noch eine ganze Zeit lang betreut werden sollen, damit sich nicht alsbald wieder vor der Tür stehen. Allerdings müssen die Vermittler den Beweis noch antreten, dass sie mit einem verbesserten Betreuungsschlüssel auch größere Erfolge einfahren. Zwar sank die Zahl der Langzeitarbeitslosen in der Mittelfristbetrachtung von 1,7 Millionen auf etwas mehr als eine Million. Bei dieser Marke verharrt sie jedoch schon seit mehreren Jahren.

Karl Brenke vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) bezweifelt sogar, dass die Vermittlung durch die Hartz-Reformen überhaupt effektiver geworden ist. „Nur ein kleiner Teil der erfolgreichen Jobsuche kommt durch die Vermittlungen der Arbeitsagenturen zustande“, kritisiert der Ökonom. Die eigene Suche der Bewerber und direkte Kontakte seien weitaus effektiver.

Außerdem kenne die Behörde nur etwa jede fünfte offene Stelle am Markt. Die Agentur selbst gibt rund 40 Prozent an. Und dann gibt es noch die ganz schwierigen Fälle. BA-Chef Weise hat gerade eingeräumt, dass 200.000 Langzeitarbeitslose auch bei noch so guter Konjunktur nicht in den Arbeitsmarkt zu vermitteln seien, weshalb mit staatlichen Mitteln finanzierte Ersatzarbeit hermüsse. Wozu dann so viele Vermittler?

Bürokratie verschlingt Personal

Ein Teil des Problems ist, dass viele Mitarbeiter nicht im Kerngeschäft arbeiten. Jeder zweite Mitarbeiter in den Jobcentern ist nicht mit der „Integration in den Arbeitsmarkt“ beschäftigt, sondern mit „Leistungsbearbeitung“. Hier mahlt die Hartz-IV-Bürokratie mit voller Wucht: Anträge müssen geprüft und bearbeitet, die Höhe des Arbeitslosengeldes II berechnet werden. Ein enormer Aufwand, und dennoch kommt es zu Tausenden von Klagen gegen die Bescheide. Bund und Länder versuchen seit einiger Zeit schon, den Aufwand zu verringern. Doch der Weg dorthin ist steinig.

Hinzu kommt: Die Agentur hat sich in den vergangenen Jahren neue Geschäftsfelder gesucht. Im Kampf gegen den Fachkräftemangel will man eine zentrale Rolle spielen. Es wurde ein Arbeitgeberservice aufgebaut, der die Wünsche der Kunden nach Personal abfragen soll. Außerdem könnte die Arbeitsverwaltung zur zentralen Anlaufstation für Zuwanderer ausgebaut werden.

„Eine Bürokratie sucht sich neue Beschäftigung“

Bei der Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse hat sie schon eine koordinierende Rolle zwischen allen Akteuren eingenommen. Mittlerweile wirbt sie in aller Welt Fachkräfte für Deutschland an und führt Pilotprojekte bis nach Asien durch. Das sei ein typisches Verhalten einer Verwaltung, findet DIW-Ökonom Brenke. „Eine Bürokratie muss sich legitimieren und sucht sich neue Beschäftigung.“

Damit stünde die Arbeitsagentur aber zumindest nicht alleine. Der Wirtschaftsweise Feld erinnert an eine mehr als fünfzig Jahre alte Studie von Cyril Northcote Parkinson über die British Navy. Nach Kriegsende 1918 schrumpfte die Zahl der Kriegsschiffe um 67 Prozent. Die Admiralität wuchs im selben Zeitraum hingegen um stolze 78 Prozent. Parkinsons Urteil: „Ein prächtige Marine an Land.“

Quelle: F.A.Z.
Sven Astheimer
Verantwortlicher Redakteur für Unternehmen.
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